II GSK 73/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3753/14 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. C. 820 (słownie: osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3753/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że A. C. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. skierował do Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. wniosek o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 637). Uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. wpisała A. C. na listę radców prawnych. Odpis uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata został przesłany Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 7 lipca 2014 r. W dniu 11 lipca 2014 r., Minister Sprawiedliwości, powołując się na art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, zwrócił akta osobowe strony, nadesłane wraz z uchwałą o wpisie, celem uzupełnienia materiału dowodowego poprzez nadesłanie aktualnej informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenia kandydata, co do aktualnie prowadzonych przeciwko niemu postępowań karnych lub dyscyplinarnych. Uzupełnione akta osobowe Okręgowa Izba Radców Prawnych w K. nadesłała Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 21 lipca 2014 r., załączając informację z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 15 lipca 2014 r. oraz oświadczenie strony, że w stosunku do niej nie są prowadzone postępowania karne ani dyscyplinarne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi A. C. na listę radców prawnych, gdyż, zdaniem organu, nie spełnia on przesłanki wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, tj. wymogu nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Organ podniósł, że A. C. był oskarżony o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k., a wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Karny, sygn. akt [...], warunkowo umorzył na okres próby 2 lat postępowanie karne przeciwko niemu. Orzekł wobec niego również, tytułem środka karnego, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 2 lat oraz świadczenie pieniężne w kwocie 3.500 zł. Następnie Sąd Okręgowy w T. [...] Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że podwyższył orzeczone świadczenie pieniężne do kwoty 4.000 zł, w pozostałym zakresie utrzymując wyrok w mocy. W ocenie organu, prowadzenie pojazdu samochodowego w stanie nietrzeźwości naraża na niebezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego i stanowi rażącą oznakę lekceważenia obowiązku prawnego. A. C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że sprzeciw w formie decyzji administracyjnej nie został wniesiony w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi, gdyż zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis na listę radców prawnych zawierał wszystkie wymagane dokumenty, w tym aktualną informację o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenie kandydata, co do aktualnie prowadzonych przeciwko niemu postępowań karnych lub dyscyplinarnych i nie zachodziła potrzeba uzupełniania akt osobowych kandydata w tym zakresie. Skarżący podkreślił, ze zdaje sobie sprawę z wagi swojego czynu, wykonał postanowienia wyroku, wyraził skruchę i wyciągnął z tego zdarzenia konsekwencje, a swym zachowaniem zarówno przed, jak i po tym wydarzeniu świadczy o tym, że było ono incydentalne i bez względu na przesłanki, które nim kierowały, nigdy podobnego czynu nie powtórzy. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w nadesłanych wraz z uchwałą o wpisie aktach osobowych A. C. znajdowały się jedynie dokumenty aktualne na dzień złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych, tj. [...] grudnia 2013 r., w tym informacja z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 23 grudnia 2013 r., zawierająca informację o postępowaniu karnym prawomocnie zakończonym warunkowym umorzeniem oraz informacja z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 2 grudnia 2013 r. wskazująca, iż nie figuruje w Kartotece Karnej w zakresie prawomocnych wyroków skazujących. Zatem organ uprawniony był do uzupełnienia posiadanych informacji o dane aktualne na dzień badania rękojmi wymienionego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że popełnienie przestępstwa typizowanego w art. 178a § 1 k.k., dyskwalifikuje skarżącego jako kandydata na radcę prawnego w sferze etyczno-moralnej, ponieważ podważa jego odpowiedzialność i wiarygodność, w konsekwencji czego, skarżący nie posiada nieskazitelnego charakteru, a tym samym nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków radcy prawnego. W ocenie Sądu I instancji, bezpodstawny jest zarzut wyrażenia sprzeciwu po upływie trzydziestodniowego terminu, bowiem w niniejszej sprawie organ skorzystał z trybu uregulowanego w art. 311 ust. 2 u.r.p., zatem bieg terminu rozpoczął się z dniem 21 lipca 2014 r., w którym to dniu wpłynęły do organu uzupełnione akta. Decyzja wyrażająca sprzeciw podpisana została natomiast w dniu [...] sierpnia 2015 r., a zatem w ustawowym terminie. A. C. złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3754/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że popełnienie przestępstwa typizowanego w art. 178a § 1 k.k. dyskwalifikuje skarżącego jako kandydata na radcę prawnego w sferze etyczno-moralnej, ponieważ podważa jego odpowiedzialność i wiarygodność, w konsekwencji czego, skarżący nie posiada nieskazitelnego charakteru, a tym samym nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków radcy prawnego, w sytuacji gdy jednorazowe popełnienie takiego przestępstwa - samo w sobie, bez rozpatrzenia całokształtu okoliczności popełnienia czynu - nie przesądza o braku nieskazitelności charakteru oraz o braku rękojmi wykonywania obowiązków radcy prawnego; 2. art. 312 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Sprawiedliwości po upływie określonego tym przepisem terminu trzydziestu dni liczonego od dnia doręczenia uchwały o wpisie A. C. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. wraz z aktami osobowymi, uprawniony jest do podjęcia decyzji o sprzeciwie, w sytuacji, gdy termin ten, mając charakter prawnomaterialny, wyłącza taką możliwość; 3. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz w zw. z art. 233 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, a konkretnie poprzez pominięcie (niedokonanie oceny) przez Sąd I instancji następujących dowodów: - okazanej przez skarżącego na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. informacji z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 28 maja 2015 r., w sytuacji gdy dokument ten wskazuje na pozytywne zakończenie przez skarżącego okresu próby, jakiej został poddany orzeczeniem sądu powszechnego, - apelacji Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S., z której wynikają motywy, jakie legły u podstaw warunkowego umorzenia postępowania karnego przez Sąd Rejonowy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwość uzasadnienia wyroku, gdyż sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający jego kontrolę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wystąpienie Ministra o uzupełnienie materiału dowodowego było działaniem wykraczającym poza jego ustawowe kompetencje. Skoro kompletny wniosek o wpis na listę radców prawnych wpłynął do Ministra Sprawiedliwości w dniu 7 lipca 2014 r., to złożenie przez ten organ podpisu na sprzeciwie w dniu [...] sierpnia 2014 r. oznacza dokonanie tej czynności po upływie 30 dniowego terminu. Termin ten należy zakwalifikować jako termin prawa materialnego, po upływie którego uprawnienie organu do złożenia sprzeciwu wygasa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 312 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 312 ust. 1 ustawy o radcach prawnych jest zasadny, bowiem w rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości uchybił terminowi do wyrażenia sprzeciwu. Ustawa o radcach prawnych reguluje procedurę dokonywania wpisu na listę radców prawnych, stanowiąc w art. 24 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, że czynność ta należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu radców prawnych pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu. Na temat pieczy korporacji nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). W art. 312 ust. 1 ustawy o radcach prawnych uregulowana została kompetencja nadzorcza Ministra Sprawiedliwości nad prowadzonym przez organy samorządu zawodowego postępowaniem w przedmiocie dokonania wpisu. Otóż w myśl tego przepisu, wpis na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. Sprzeciw wyraża się w formie decyzji administracyjnej. Zatem niewyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi oznacza uznanie wpisu za dokonany. W konsekwencji w razie sprzeciwu wyrażonego po upływie tego terminu należałoby wpis uznać za dokonany, bowiem termin określony w art. 312 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego. Należy podkreślić, że uregulowane w ustawie o radcach prawnych uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wkroczenia w konstytucyjne kompetencje organów samorządu zawodowego do sprawowania pieczy na wykonywaniem zawodu nie może być interpretowane rozszerzająco, w tym przez umożliwienie Ministrowi nieuzasadnionego wydłużania terminu określonego w art. 312 ust. 1 ustawy. Organ w niniejszej sprawie powołuje się na art. 311 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów, Minister Sprawiedliwości zwraca uchwałę wraz z aktami osobowymi kandydata do właściwej rady okręgowej izby radców prawnych w celu uzupełnienia. W takim przypadku bieg terminu do wyrażenia sprzeciwu liczy się od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi. Na tej podstawie organ wywodzi, że nie doszło do wyrażenia sprzeciwu po upływie terminu, bowiem Minister, wykorzystując uprawnienie określone w art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, wezwał radę okręgowej izby radców prawnych do uzupełnienia akt osobowych kandydata. To stanowisko organu zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Nadesłane przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w K. akta osobowe skarżącego nie były bowiem niekompletne. Przepis art. 311 ust. 2 ustawy może być zastosowany wtedy, gdy wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów. Braki w aktach osobowych kandydata muszą zatem dotyczyć wyłącznie wniosku o wpis na listę radców prawnych. W art. 24 ust. 2a ustawy o radcach prawnych ustawodawca określił wyczerpująco, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o wpis na listę radców prawnych, wymieniając m.in. informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem wniosku. Ponadto art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W ramach badania tej przesłanki organ samorządu zawodowego może domagać się np. złożenia oświadczenia o toczących się wobec kandydata postępowaniach karnych lub dyscyplinarnych. Na podstawie załączonych do wniosku dokumentów organ samorządu zawodowego dokonuje oceny, czy kandydat spełnia określone w art. 24 ustawy o radcach prawnych przesłanki wpisania go na listę radców prawnych. Należy podkreślić, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości w sprawach o dokonanie wpisu na listę radców prawnych, określone w art. 312 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, mają charakter wyłącznie nadzorczy. Minister nie prowadzi postępowania merytorycznego w sprawie wpisu na listę radców prawnych jako organ kolejnej instancji, lecz jedynie kontroluje prawidłowość wydanej w tej sprawie decyzji organu korporacyjnego. Oznacza to przede wszystkim, że punktem odniesienia dla Ministra jest stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania kontrolowanej decyzji w sprawie wpisu, nie zaś okoliczności na dzień wydania aktu nadzoru (podpisania sprzeciwu). Minister Sprawiedliwości nie przeprowadza we własnym zakresie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy osoba wpisana na listę radców prawnych spełnia "dalej" wymagania niezbędne do uzyskania wpisu. A. C. dołączył do swojego wniosku wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym informację z Krajowego Rejestru Karnego na dzień 23 grudnia 2013 r. oraz oświadczenie z dnia 3 grudnia 2013 r., że toczyło się przeciwko niemu postępowanie karne zakończone prawomocnym wyrokiem umarzającym warunkowo postępowanie. Do wniosku zostały również dołączone kserokopie wyroków Sądu Rejonowego w S., [...] Wydział Karny, z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], oraz Sądu Okręgowego w T., [...] Wydział Karny, z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...]. Te okoliczności zostały poddane ocenie przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w K., która podjęła uchwałę o dokonaniu wpisu A. C. na listę radców prawnych. Minister Sprawiedliwości, dokonując kontroli uchwały z dnia [...] czerwca 2014 r. dysponował zatem wszelkimi potrzebnymi informacjami i dokumentami, aby ocenić, czy organ samorządu zawodowego prawidłowo uznał, że kandydat spełniał przesłankę nieskazitelnego charakteru i dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Niemniej jednak Minister wezwał o nadesłanie aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenia o aktualnie prowadzonych postępowaniach karnych i dyscyplinarnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczą przyczyną wyrażenia sprzeciwu przez Ministra był fakt wydania wobec A. C. wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w związku z popełnieniem przez niego przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. Okoliczność ta znajdowała jednoznaczne potwierdzenie w aktach osobowych skarżącego przesłanych Ministrowi wraz z uchwałą o wpisie. Świadczy to tym, że Minister nie miał powodów, aby zwrócić się o uzupełnienie informacji na ten temat ze skutkiem przedłużenia terminu do podpisania sprzeciwu. W rezultacie Minister naruszył art. 312 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, wydając decyzję o sprzeciwie po upływie terminu określonego w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), w tym postawionymi w niej zarzutami i ich uzasadnieniem, nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że popełnienie przestępstwa typizowanego w art. 178a § 1 k.k. dyskwalifikuje skarżącego jako kandydata na radcę prawnego w sferze etyczno-moralnej, ponieważ podważa jego odpowiedzialność i wiarygodność, w konsekwencji czego, skarżący nie posiada nieskazitelnego charakteru, a tym samym nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków radcy prawnego, w sytuacji gdy jednorazowe popełnienie takiego przestępstwa - samo w sobie, bez rozpatrzenia całokształtu okoliczności popełnienia czynu - nie przesądza o braku nieskazitelności charakteru oraz o braku rękojmi wykonywania obowiązków radcy prawnego. Już z treści tak sformułowanego zarzutu naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię wynika, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje wykładni art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy, lecz podważa dokonaną w tej sprawie ocenę okoliczności faktycznych, zawierającą się w stwierdzeniu, że przestępstwo, jakiego dopuścił się wnoszący skargę kasacyjną, pozbawia go przymiotu nieskazitelności charakteru. Z powodów wyżej przedstawionych (związania granicami skargi kasacyjnej) odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej kwestii wymagałoby postawienia odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jedynie bowiem w ramach badania uchybień proceduralnych mogą być badane okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę odniesienia określonych przepisów prawa materialnego. Takich zarzutów procesowych, odpowiednich w stosunku do podniesionej kwestii oceny nieskazitelności charakteru wnoszącego skargę kasacyjną, skarga kasacyjna nie zawiera. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja Ministra Sprawiedliwości zastała wydana z naruszeniem art. 311 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W związku z tym działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.