VI SA/Wa 3223/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka -Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014r. Stowarzyszenie "Z." (dalej: Stowarzyszenie lub skarżąca) z siedzibą w L. zwróciło się do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu toczącym się przed ww. organem, którego stroną jest przedsiębiorca I.C. We wniosku wskazano, że "Stowarzyszenie [...] żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu w oparciu o regulację art. 28 k.p.a. w powołaniu na interes prawny, który ogniskuje się wokół możliwości umieszczania logotypu Stowarzyszenia "[...]" na lokalu aptecznym Pani I.C. oraz kolportażu materiałów informacyjnych Stowarzyszenia". W odpowiedzi na w/w wniosek WIF pismem z dnia [...] maja 2014r. znak: [...] poinformował Stowarzyszenie, że odmawia dopuszczenia go do postępowania uzasadniając, iż pojęcie interesu prawnego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym powinno wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. A zatem z uwagi na to, że wnioskodawca nie wykazał materialnoprawnej podstawy swojego żądania, organ nie znalazł postaw do uwzględnienia wniosku. Na wskazane wyżej pismo Stowarzyszenie wniosło zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF). W zażaleniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przez WIF art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Po zapoznaniu się z GIF w/w zażaleniem organ ten pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] zawiadomił Stowarzyszenie o niedopuszczalności wniesienia zażalenia z uwagi na to że k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia od pisma informującego o odmowie uznania wnioskodawcy jako strony postępowania. Na powyższe pismo Stowarzyszenie "Z." złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1/ art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia od postanowienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie reklamy "Apteka I.C." - tym samym pozbawiając skarżącego statusu strony w postępowaniu, w sytuacji gdy tok postępowania może skutkować wydaniem decyzji, która będzie bezpośrednio oddziaływała na zakres uprawnień Stowarzyszenia. ewentualnie 2/ art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez Stowarzyszenie zażalenia od postanowienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie reklamy "Apteka I.C." i tym samym pozbawienia skarżącej statusu strony w postępowaniu w sytuacji gdy tok postępowania może skutkować wydaniem decyzji, która będzie bezpośrednio oddziaływać na zakres uprawnień Stowarzyszenia. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia GIF z dnia [...] sierpnia 2014r. zawierającego informację o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia oraz nakazanie WIF w Lublinie dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (znak: [...]) w charakterze strony. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w L. przy ul. [...] oraz reklamy jej działalności przez podmiot działający pod firmą : "Apteka I.C.". Interes prawny Stowarzyszenia ogniskuje się bowiem wokół możliwości umieszczenia logotypu Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w L. na lokalu aptecznym Pani I.C. oraz kolportażu materiałów informacyjnych Stowarzyszenia. Skarżący wskazał również, że wątpliwości Organu co do dopuszczalności eksponowania logo Stowarzyszenia przez aptekę może zagrozić działalności statutowej Stowarzyszenia stąd ma ono również interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Skarżący wskazał również, że reprezentowane przez organy Nadzoru Farmaceutycznego stanowisko uniemożliwia skarżącemu udział w postępowaniu i stąd konieczność wniesienia skargi. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż nie przysługuje ona od pisma GIF z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] oraz z ostrożności procesowej gdyby Sąd nie uznał za zasadne odrzucić skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ m. in wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Tym samym poinformowanie Stowarzyszenia o braku uznania go za stronę postępowania zwykłym pismem, zdaniem organu należy uznać za prawidłowe. Tym samym wniesienie zażalenia na takie pismo było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- dalej : p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wobec powyższego należy stwierdzić, że pismo GIF z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...], którym poinformowana skarżącego, że nie jest możliwe i dopuszczalna złożenie zażalenia od pisma informującego WIF o nieuznaniu go za stronę postępowania, de facto nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 p.p.s.a., przede wszystkim nie jest ono decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W związku z powyższym należało ustalić czy zaskarżone pismo organu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegała by kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Warunki te to: 1) akty lub czynności nie mają charakteru decyzji lub postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić również należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi kryterium przedmiotowe skargi wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym. Powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji kwestionowania działań organów w zakresie prawidłowości stosowania przepisów procedury administracyjnej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z przypadków wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo wyjaśnić należy, mając na względzie podnoszone w skardze zagadnienie udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę postępowania, że w orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wskazuje się także, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.), gdyż status strony wynika z przepisów prawa materialnego. W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2013r. sygn. II OSK 2543/13, CBOSA -w których Sąd wyraził pogląd, iż "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną"). Wskazać również należy, że jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy służy jej prawo żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd na marginesie jedynie wskazuje, mając na względzie wyjaśnienia złożone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym a dot. złożenia wniosku w trybie art. 31 k.p.a., że wniosek w tym zakresie winien być złożony do organu, który na dzień złożenia wniosku prowadzi postępowanie w sprawie (organ I lub II instancji), do której dopuszczenia żąda organizacja. Nadto wyjaśnić należy, iż nie jest możliwe jednoczesne żądanie przez organizacje dopuszczenia do postępowania z powołaniem się na przepis art. 28 i 31 § 1 k.p.a., gdyż przesłanki określone w w/w przepisach wzajemnie się wykluczają. Tym samym organizacja winna podjąć najpierw decyzję czy do danego postepowania chce wstąpić jako strona czy też żąda dopuszczenia jej na prawach strony jako organizacji społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.