I OSK 2831/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 507/15 w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od W. R. na rzecz Miasta [...] W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 roku sygn. akt II SAB/Wa 507/15 wydanym w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2014 roku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W. R. w dniu [...] maja 2014 r. skierowała do Burmistrza Dzielnicy [...] W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. N. Ś. [...] w W., 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem oraz 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali. Ponadto wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie wszystkich umów będących zdaniem organu zezwalającego tytułami prawnymi do lokali stanowiących punkty sprzedaży napojów alkoholowych pod powyżej określonym adresem. Organ udzielił w dniu [...] czerwca 2014 roku odpowiedzi na powyższy wniosek, w której wskazał, że żądane umowy są dokumentacją prywatną, gdyż stronami tych umów są podmioty prywatne. Fakt, że przedmiotowe umowy zostały dołączone do sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie może przesądzić w ocenie organu, o publicznym jej charakterze. Tym samym przedmiotowy wniosek nie stanowi informacji publicznej. Wnioskodawczyni W. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci umów stanowiących tytuły prawne do lokali będących punktami sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. N. Ś. [...] w W. oraz nieudzielenie odpowiedzi na zadane we wniosku pytania, ewentualnie na niewydaniu decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej zgodnie z rzeczonym wnioskiem. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy informacje te dotyczą funkcjonowania organu, wykonywania przez niego ustawowych obowiązków i realizacji założeń ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.). Organ w odpowiedzi na tę skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro organ posiadał żądaną informację publiczną, ale jej nie udostępnił ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to pozostawał w bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) należało zobowiązać go do rozpoznania wniosku skarżącej. W ocenie Sądu I instancji organ błędnie przyjął, że żądane umowy są dokumentami prywatnymi, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest dysponentem informacji (dokumentu) to jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na treść art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o majątku określonych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym zarówno zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy ustawy zostaje wyczerpany w przypadku umowy cywilnoprawnej, która spełnia wskazane w ustawie wymagania. Sąd stwierdził następnie, że osoby zawierające umowy z podmiotami obowiązanymi w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny liczyć się z tym, że ich dane będą znane i dostępne, o ile ktoś zażąda udostępnienia umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem zobowiązanym do stosowania się do zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że organ zobowiązany może uchylić się od udzielenia informacji publicznej tylko w sytuacjach określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przyjąć formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie Sądu I instancji błędna ocena żądania nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezydent [...] W., zaskarżając go w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nierozpoznaniu sprawy w całości, to jest pominięcie w rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o odpowiedź na pytania w ramach udostępnienia informacji publicznej, tj. naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz na niezapoznaniu się z aktami sprawy w szczególnie istotnym zakresie tego, kto jest stroną umów żądanych przez skarżącą i uznanie, że stroną tych umów jest podmiot mający obowiązki informacyjne określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia, tj. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że umowy zawarte pomiędzy podmiotami trzecimi, a będące w posiadaniu organu, są umowami podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że sąd nie rozpoznał sprawy w całości, bowiem w uzasadnieniu wyroku pominął całkowicie wniosek skarżącej dotyczący odpowiedzi na trzy pytania a odniósł się jedynie do żądania udostępnienia umów. Ponadto Sąd bezzasadnie, bez oparcia się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przyjął, że umowy stanowiące tytuł prawny do lokali stanowiących punkty sprzedaży napojów alkoholowych pod podanym przez W. R. adresem są zawarte przez [...] W. (lub jednostki organizacyjne miasta), a tymczasem podmioty te nie są stronami tych umów, zatem nie stanowią informacji publicznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną organu wniosła skarżąca W. R., wnosząc o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania całego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 maja 2014 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd odniósł się do żądania udostępnienia umów, będących zdaniem organu tytułami prawnymi do lokali stanowiących punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Sąd nie odniósł się jednak do mających inny charakter, zawartych we wniosku z dnia 9 maja 2014 r. znajdującego w aktach sprawy i określającego granice sprawy - trzech pytań: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. N. Ś. [...] w W., 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem oraz 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali. Zawarte we wniosku pytania pozostały poza zakresem analizy Sądu, pomimo tego, iż organ twierdzi, że nie stanowią one informacji publicznej. Należy zatem uznać, że Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się także ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie co do żądania udostępnienia umów na okolicznościach nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Z niejasnego stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika, że uznając przedmiotowe umowy za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. przyjął, iż dotyczą majątku jednostki samorządu terytorialnego lub majątku pochodzącego z zadysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Chociaż wprost Sąd pierwszej instancji tego nie podał, należy domniemywać, że Sąd przyjął, iż żądane umowy zostały zawarte przez Miasto [...] W. lub jednostki organizacyjne tego miasta. Sąd nie wskazał jednak, z czego taka okoliczność wynika. W aktach sprawy brak jest dowodu to potwierdzającego a skarżąca kasacyjnie wskazuje, że umowy te zostały zawarte pomiędzy osobami trzecimi tj. przez [...] Sp. z o.o. z osobami ubiegającymi się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Mając na uwadze to, że Sąd przyjął, iż umowy te są informacją publiczną, bowiem dotyczą majątku jednostki samorządu terytorialnego lub majątku pochodzącego z zadysponowania majątkiem tej jednostki, a okoliczność ta nie ma oparcia w aktach sprawy, przedstawione uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, uzupełni ustalenia w zakresie niezbędnym do prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji i rozstrzygnie o całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 maja 2014 r. tj. także w zakresie sformułowanych w nim pytań.