I OSK 2957/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 283/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w N. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w N. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. Sp. z o. o. w Nałęczowie w dniu 9 października 2014 r. skierowała do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Lublinie wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie "notatki dotyczącej postępowania wyjaśniającego [...], o której mowa w piśmie Prezesa UOKiK z dnia 1 października 2014 r. [...]". Postępowanie wyjaśniające było prowadzone w celu ustalenia zasad organizacji rynku dostawy wody i odprowadzania ścieków z terenu obejmującego zakres działania Związku Komunalnego Gmin w B., w tym wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie przepisów ww. ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie zakazu stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Wnioskodawca w piśmie z dnia 27 października 2014 r. nr [...], podpisanym przez dyrektora Biura Prezesa UOKiK, został poinformowany, że żądany dokument nie zostanie udostępniony, jako że jest to dokument o charakterze wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej. Ponadto podano, że notatka wewnętrzna, stanowiąca opis zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, podsumowanie prowadzonego postępowania oraz zawierająca ewentualne propozycje, co do sposobu zakończenia sprawy, nie jest wiążąca dla Dyrektora Delegatury UOKiK. Powyżej określona Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UOKiK w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 października 2014 r., żądając zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych mających potwierdzić, że przedmiotowa notatka, która dotyczy sfery faktów i stanowiła podstawę do wydania postanowienia kończącego sprawę merytorycznie jest informacją publiczną. Jej udostępnienie służyć będzie większej transparentności działań organu władzy publicznej dotyczy bowiem zamierzeń organu wyrażonych w postanowieniu. Prezes UOKiK, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w jej uzasadnieniu podał, że przytoczone przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych, choć zawierają istotne wytyczne co do sposobu rozumienia pojęcia informacja publiczna, w niniejszej sprawie mogą stanowić jedynie wskazówki o charakterze ogólnym. Pełnomocnik organu wskazał na specyficzny charakter postępowania, w toku którego notatka została sporządzona. Dotyczyła ona prowadzonego postępowania wyjaśniającego, uregulowanego w art. 48 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Podał, że przedmiotowa notatka nie stanowi integralnej części procesu wydawania postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Z tego też powodu, notatka nie jest włączona do akt postępowania, które kończy się wydaniem postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego organ podejmuje decyzje co do ewentualnych dalszych działań kontrolnych oraz wszczęcia postępowania zasadniczego. Bardzo istotnym jest aby podmioty, wobec których mają być podjęte działania kontrolne, nie mogły się o tym dowiedzieć przed jego wszczęciem. Ujawnienie notatki wewnętrznej z postępowania wyjaśniającego może w znaczący sposób obniżyć efektywność działań podejmowanych przez UOKiK, a w konsekwencji wpłynąć negatywnie na poziom ochrony konkurencji i konsumentów w Polsce. Notatka zawiera informacje uzyskane w toku postępowania, ich ocenę oraz propozycję co do dalszego postępowania, w szczególności wszczęcia jednego z postępowań zasadniczych i wyraża opinie co do zasadności jego wszczęcia. Pełnomocnik Spółki w piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2015 r. odniósł się stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, którą podtrzymał w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r., II SAB/wa 283/15 zobowiązał Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej L. Sp. z o.o. w Nałęczowie z dnia 9 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał ten Sąd, z akt sprawy wynika, że Spółka była inicjatorem wszczęcia przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalania zasad organizacji rynku dostaw wody i odprowadzania ścieków z terenu obejmującego zakres działania Związku Komunalnego w B., w tym wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy uzasadniającej wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym, czy sprawa ma charakter antymonopolowy. Prezes UOKiK postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r. zakończył prowadzone postępowanie wyjaśniające. Spółka wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci przedmiotowej notatki złożyła do organu w dniu 9 października 2014 r. Oznacza to, że wniosek został złożony po zakończeniu postępowania wyjaśniającego zainicjowanego przez Spółkę w dniu 13 lutego 2014 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek Spółki o udzielenie informacji publicznej dotyczył określonego faktu, jakim było zakończenie postępowania wyjaśniającego, którego była inicjatorem. Jak wskazał Sąd, akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotu realizującego zadania publiczne stanowią bez wątpienia informację publiczną, a organ nią dysponujący jedynie powinien ustalić, czy nie korzystają one z ochrony przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenie, że żądana przez Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną, a w szczególności w świetle ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184), która w art. 1 ust. 2 kompleksowo reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, a także antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki lub koncentracje wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powołana ustawa reguluje również prawa stron w toczącym się postępowaniu przed Prezesem UOKiK. Jak wskazał ten Sąd, w postępowaniu wyjaśniającym wszczętym z wniosku Spółki nie była ona w nim stroną, co oznacza że nie miała dostępu do jego akt w zakresie, na który zezwalają przepisy powołanej ustawy. Skoro tak, to w ocenie WSA w Warszawie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego mogła uzyskać interesujące ją informacje, poprzez złożenie wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ niezałatwiając sprawy w jednej z przepisanych form, w sytuacji gdy żądana informacja jest informacja publiczną, nie rozpatrzył w istocie wniosku o jej udostępnienie kwestionując zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ocenę, że żądana informacją nie jest informacją publiczną. W zaistniałej sytuacji Sąd ten uznał, że organ pozostawał w zwłoce i należało zobowiązać go do rozpatrzenia przedmiotowego, bądź poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Spółki o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ dokonał błędnej oceny, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, ale nie można tego ocenić jako działanie z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że informacją publiczną są akta administracyjne jako całość oraz że informacją publiczną jest "notatka dotycząca postępowania wyjaśniającego [...]", w sytuacji gdy akta postępowania administracyjnego jako całość nie stanowią informacji publicznej, a "notatka dotycząca postępowania wyjaśniającego [...]" mająca charakter dokumentu wewnętrznego, nieformalnego, porządkującego, niewiążącego i niezawierającego oficjalnego stanowiska organu nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że żądaną notatkę sporządził pracownik delegatury UOKiK dla swojego przełożonego. Stanowi ona pisemny sposób komunikowania się pracownika z dyrektorem delegatury, tak aby ten drugi mógł łatwo, wszechstronnie i wyczerpująco zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem, a jednocześnie, aby możliwy był późniejszy powrót do przedstawionych przez pracownika informacji. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, teoretycznie dyrektor mógłby prosić o ustne przedstawienie zebranego w sprawie materiału i ewentualnych sugestii co do dalszych działań, jednak taki sposób komunikacji znacznie utrudniłby późniejszy powrót do sprawy. Zaznaczono, że treść notatki nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie, nie przesądza też o dalszym działaniu organu. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że notatka została sporządzona już po zakończeniu postępowania wyjaśniającego (po wydaniu postanowienia o zakończeniu postępowania), a zatem jej treść nie wpływa na przebieg i sposób zakończenia postępowania wyjaśniającego. Prezes UOKiK wskazał ponadto, że z faktu, iż określony podmiot nie ma dostępu do akt postępowania administracyjnego nie można wyprowadzać wniosku, że w takim razie powinien on mieć możliwość zapoznania się z interesującymi go informacjami w inny sposób. Jak dodał, Spółka nie wszczęła postępowania wyjaśniającego, gdyż to wszczynane jest z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko, że akta sprawy administracyjnej jako całokształt nie stanowią informacji publicznej. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe było zatem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że "akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotu realizującego zadania publiczne stanowią bez wątpienia informację publiczną, a organ nią dysponujący jedynie powinien ustalić, czy nie korzystają one z ochrony przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej." Przede wszystkim jednak nie odnosiło się ono do stanu sprawy, w której przedmiotem wniosku Spółki o informację publiczną były nie akta sprawy, lecz konkretny dokument. Stąd wskazane wywody były bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kluczową kwestią dla sprawy jest rozważenie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej czy też stanowi dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny, to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji (zob. E. Jarzecka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej. Uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). Tym samym od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 3007/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). Zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., s. 204-209). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że żądana przez Spółkę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej notatka stanowi opisany "dokument wewnętrzny". Sporządził ją pracownik delegatury UOKiK wyłącznie informacyjnie dla swojego przełożonego. Stanowi ona pisemny sposób komunikowania się wewnątrz aparatu pomocniczego tego samego organu administracji publicznej (pracownika z dyrektorem delegatury). Nie jest skierowana na zewnątrz, a zatem brak jej przymiotu oficjalności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma charakter jedynie pomocniczy. Treść notatki nie stanowiła rozstrzygnięcia w sprawie ani nie miała na nie wpływu, jakkolwiek pozwala ona poznać motywy organu. Jak bowiem wytknął skarżący kasacyjnie, notatka została sporządzona już po zakończeniu postępowania wyjaśniającego (po wydaniu postanowienia o zakończeniu postępowania), a zatem nie mogła wpłynąć na przebieg i sposób zakończenia postępowania wyjaśniającego. Celnie skarżący kasacyjnie podnosi, że wskazana notatka mogłaby w istocie być zastąpiona przekazaniem tożsamych informacji ustnie. Jak zaś wyżej wskazano, funkcją wyróżnienia tzw. "dokumentu wewnętrznego" jest właśnie zapewnienie pewnej sfery swobody i dyskrecji organowi (jego pracownikom), aby nie skłaniać do ucieczki od utrwalania informacji, jak również aby pracownicy organu mogli komunikować się i wypracowywać właściwe rozwiązania w sprawach bez skrępowania. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że żądana informacja w postaci notatki dotyczącej postępowania wyjaśniającego [...], o której mowa w piśmie Prezesa UOKiK z dnia 1 października 2014 r. [...] – nie stanowi informacji publicznej, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej okazał się usprawiedliwiony. Z tych względów stosując art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Godzi się końcowo wskazać Spółce, że powyższe nie oznacza, iż nie przysługują jej instrumenty prawne pozwalające poznać motywy organu. Spółka, jeżeli uważa, że sposób zakończenia postępowania wyjaśniającego przez Prezesa UOKiK był błędny, może wystąpić ze skargą w trybie Działu VIII k.p.a. Właściwy organ w zawiadomieniu o ewentualnym odmownym sposobie załatwienia skargi będzie musiał bowiem przedstawić uzasadnienie prawne i faktyczne swojego stanowiska (art. 238 § 1 k.p.a.). Może w tym procesie zostać wykorzystana przedmiotową notatka, jednak dopiero stosowne zawiadomienie wraz z uzasadnieniem będzie miało charakter zewnętrzny i przymiot oficjalności. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.