IV SA/Wa 750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w K.i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w K. i G. N. kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO), podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. D.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia ".Z." w K. oraz G. N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] października 2012 r. orzekającej o: 1. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2009 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. G. N. i Stowarzyszenie "Z." w K.– dalej Skarżący, wnioskiem z 24 września 2012 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na części działek nr. [...] i [...] w K., dla inwestycji polegającej na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej z przyłączem do sieci energetycznej, drogą dojazdową, placem manewrowym, zjazdem na drogę gminną wraz z jej przebudową projektowanej na działkach o nr. ew. [...] i [...] w miejscowości K. SKO, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z [...] października 2012 r. orzekło o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że Wójt Gminy C. dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego w sytuacji w której aktualne obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D. U. 2003, Nr. 80, poz. 717 ze zm.) – dalej ustawa pzp, oraz ustawy z 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2010, Nr 102, poz 651) nie dają podstaw do przyjęcia że tego rodzaju przedsięwzięcie, polegające na budowie elektrowni wiatrowej, zaliczyć można do inwestycji celu publicznego. Organ II instancji uznał jednak, że z uwagi na to, iż od daty ogłoszenia decyzji upłynął 12 miesięczny termin o jakim mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o pzp, o nie można stwierdzić nieważności decyzji a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 K.p.a. Organ w tym wypadku ustalił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została wydana przez Wójta Gminy C. [...]stycznia 2009 r. Obwieszczenie Wójta o wydaniu decyzji zostało podane do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy C., na tablicy ogłoszeń w okresie 14 dni a ponadto przesłane sołtysowi wsi K. z prośbą o podanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Wskazane fakty świadczyły, zdaniem organu, że 12 miesięczny termin upłynął 4 lutego 2010 r. tj. po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji. Tym samym, wobec tego że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 2 lipca 2012 r., nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. i art. 53 ust. 7 ustawy p.z.p. i art. 16 § 16 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy C. została wydana przy rażącym naruszeniu prawa i powinna zostać wzruszona w trybie nadzwyczajnym, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wnieśli o uchylenie decyzji SKO w C. z [...] października 2012 r. w części objętej punktem 2 tj. w jakiej stwierdzono wydania decyzji Wójta Gminy C. z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] stycznia 2013 r SKO w C. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r. Analizując akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego SKO wskazało, że o wydaniu decyzji o lokalizacji celu publicznego powiadomiono zainteresowanych w dwojaki tj. poprzez obwieszczenie Wójta Gminy C. i za pośrednictwem sołtysa wsi K., który otrzymał treść obwieszczenie 21 stycznia 2009 r. Mając na uwadze art. 49 K.p.a. skutek doręczenia nastąpił 4 lutego 2009 r. i od dnia następnego po tej dacie można było liczyć 12miesięczny termin o jakim mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o pzp. Decyzja stała się ostateczna 12 lutego 2009 r., co wynika z klauzuli ostateczności zamieszczonej na decyzji Wójta Gminy C. nr [...]. Tym samym od daty podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło 3 lata co uniemożliwiło stwierdzenie jej nieważności. Skargę na decyzję SKO z [...] stycznia 2013 r wywiedli skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędne zastosowanie art. 49 K.p.a. będące wynikiem wadliwej wykładni art. 53 § 1 ustawy p.z.p. w konsekwencji błędne przyjęcie, że strony niniejszego postępowania zostały skutecznie zawiadomione o decyzji Wójta Gminy C. nr [...] w sytuacji w której o tym fakcie dowiedziały się dopiero w momencie rozpoczęcia budowy farmy wiatrowej a o jej treści dopiero na skutek wystąpienia w bieżącym roku kalendarzowym do Wójta Gminy C.; 2. błędne zastosowanie art. 53 § 7 ustawy p.z.p. będące wynikiem bezzasadnego przyjęcia iż w niniejszej sprawie upłynął 12 miesięczny termin od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co implikuje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji, oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w szczególności brak uwzględnienia okoliczności, że pomimo otrzymania przez starostę wsi K. odpisu decyzji [...] wraz z prośbę organu o zawiadomienie stron postępowania o jej treści przez zwyczajowo przyjęty sposób faktycznie do takiego zawiadomienia nie doszło. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżący wywodzili, że: nie doszło do ogłoszenia o treści decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty za pośrednictwem sołtysa wsi, gdyż nie świadczy o tym sam fakt doręczenia obwieszenia sołtysowi; nie ma dowodu na dokonanie przez sołtysa stosownych obwieszczeń a konsekwencją tego jest błędne ustalenie przez organ, że doszło do skutecznego zawiadomienia zainteresowanych o podjęciu decyzji a tym samym nie rozpoczął biegu 12 miesięczny termin o jakim mowa w art. 52 ust 7 ustawy p.z.p., błędnie ustalono datę skutecznego doręczenia decyzji Wójta Gminy C. (4 luty 2009 r,), gdyż decyzja ta była doręczana niektórym stronom postępowania to skuteczne doręczenie następuje najpóźniej z dniem doręczenia odpisu decyzji ostatniej z osób zainteresowanych.. Ponadto Skarżący wskazali, że Stowarzyszenie ma legitymację do wniesienia skargi ponieważ inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a jednym z celów Stowarzyszenia jest ochrona środowiska, dbałość o zachowanie walorów krajobrazowych i zrównoważony rozwój w gminie C. ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości K.(§ 3 i 5 Statutu w zw. z § 3 ust. 3). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skarg. Uczestnik postępowania P. Spółka Komandytowa z siedzibą w G. wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi są zasadne choć nie wszystkie poniesione w nich zarzuty są trafne. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów było ustalenie czy decyzja Wójta Gminy C. nr [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym, w świetle art. 156 K.p.a. stwierdzenie jej nieważności. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ nie bada merytorycznie decyzji tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowaną decyzję a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jej wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Są nimi: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Oceniając przesłanki nieważnościowe organ prawidłowo uznał, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały na zaliczenie budowy wiatraków do inwestycji celu publicznego. W świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami tego rodzaju inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego gdyż nie polega na budowie i utrzymaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2), nie mieści się także w innych wymienionych w tym przepisie celach publicznych (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r. II OSK 806/10, Lex 1081910). Konsekwencją tego jest brak podstaw do wszczęcia – w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o p.z.p. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i uruchomienia całej procedury z tym postępowaniem związanej. Tym samym decyzja Wójta Gminy C. nr [...] r. została wydana bez podstawy prawnej, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego rodzaju decyzji. Mimo tych prawidłowych ustaleń – co wynikało z uzasadnienia decyzji – SKO wadliwie przyjęło, że z uwagi na upływ 12 miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o p.z.p. nie można stwierdzić nieważności decyzji a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego konsekwencją stwierdzenia, że nie było podstaw prawnych do zastosowania procedury związanej z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest brak podstaw do zastosowania trybów wynikających z tych procedur, w tym sposobu zawiadomień poprzez obwieszczenia i sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Tym samym to czy obwieszczenie było dokonane w sposób o jakim mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o p.z.p. pozostaje bez znaczenia dla oceny przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 53 ust. 7 ustawy o p.z.p. (termin 12 miesięczny). Wadliwie zatem organ, powołując się na ten przepis odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. nr [...] r. w sytuacji w której – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien był stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie jest ograniczone w czasie w przeciwieństwie do innych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 K.p.a. Rację mają skarżący co do zasady (choć nie ma to znaczenia w sprawie, gdyż nie było podstaw do uruchomienia tej procedury), że gdyby oceniać skuteczność zawiadomień stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego – zawiadomienie dokonane poprzez doręczenie obwieszczenia przez sołtysa wsi nie byłoby skuteczne w świetle art. 53 ust. 1 ustawy o p.z.p w zw. z art. 49 K.p.a. Samo doręczenie obwieszczenia sołtysowi z prośbą o poinformowanie mieszkańców wsi – wobec braku jakiegokolwiek dowodu w jaki sposób i w jakim czasie prośba ta została przez niego wykonana nie może odnieść skutku procesowego o jakim mowa w art. 49 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ także prawidłowo ustalił, że zarówno Stowarzyszenie jak i G. N. mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. Legitymacja Stowarzyszenia wynika z jej celów statutowych którymi są ochrona środowiska, dbałość o zachowanie walorów krajobrazowych w Gminie C. ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości K.i jej okolic – co wynika z § 3 i 5 statutu Stowarzyszenia. Ponadto szeroko pojmowany interes społeczny przejawiający sią w dbałości o zachowanie krajobrazu, zapobieganie lokowania inwestycji które mogłyby prowadzić do strat dla środowiska czy zapobieganie istnieniu w obrocie prawnym decyzji które naruszałyby porządek prawny – są w świetle art. 31 § 1 K.p.a. podstawą do wszczęcia na jej wniosek postępowania i dalszego jej udziału na prawach strony. Interes prawny G. N. wynika on z faktu iż jest właścicielem działek o nr. ew. [...] i [...] dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w C. księga wieczysta nr. [...], które położone są w niedalekiej odległości od inwestycji (działki nr [...] i [...]) a biorąc pod uwagę oddziaływanie aktustyczne wiatraka będzie ono mogło mieć wpływ na możliwość niezakłóconego korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności. Nie trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Organ zebrał i rozważył materiał dowodowy a fakt że nie wyprowadził z tych rozważań prawidłowych wniosków nie stanowi naruszenia przepisów postępowania o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.D.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO winno stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy C. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).