II OSK 806/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Elżbieta Makowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 842/09 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 482/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], Wójt Gminy Grabica po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 października 2008 r. odmówił J. J. wydania warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej o mocy 225 kW każdy wraz z linią kablową 15kV i słupową stacją transformatorową na terenie nieruchomości (działka nr ewid. [...]) położonej w miejscowości K., gmina G. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że dla terenu inwestycji, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] w K. nie jest sporządzony plan miejscowy, zatem w tej sytuacji wydanie decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem organu przedmiotowa elektrownia wiatrowa zalicza się do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko i dla której sporządzenie raportu może być wymagane. Analizując dane przedstawione w raporcie dotyczącym emisji hałasu do środowiska organ doszedł do przekonania, że planowana inwestycja elektrowni wiatrowej nie pozwoli na dotrzymanie dopuszczalnych norm poziomu hałasu przenikającego do środowiska, tym samym nie jest zgodna z przepisami szczególnymi – ustawą Prawo ochrony środowiska. Zatem z uwagi na negatywne oddziaływanie inwestycji zwłaszcza w zakresie dotyczącym emisji hałasu do środowiska akustycznego zewnętrznego organ stwierdził brak spełnienia warunku w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, tj. art. 112 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na skutek odwołania wniesionego przez J. J. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Grabica z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w jego ocenie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie wskazując w istocie okoliczności uzasadniających tę odmowę. Przy czym organ powołał się na dane wynikające z Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego brak w aktach sprawy, a z "informacji" o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że inwestycja ta nie wykracza poza granice terenu użytkowanego przez inwestora, a normy hałasu dla pory dziennej i nocnej nie zostaną przekroczone. Organ II instancji zauważył również, że w razie przekroczenia norm hałasu mogą być podejmowane działania przewidziane w art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzące do ich eliminacji. Z powyższych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uznało, że Wójt Gminy Grabica nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K. P., w treści której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla potrzeb budowy elektrowni wiatrowej wraz z linią kablową i słupową stacją transformatorową powinny zostać ustalone w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego; 2. art. 59 – 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego, w sytuacji kiedy inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy zamiast wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; 4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, kiedy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i jednoczesne zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że analiza zawartych w skardze twierdzeń wskazuje, iż zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zakwestionowaną decyzję dopuściło się uchybienia polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy winno ono uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej wraz z linią kablową i słupową stacją transformatorową zamiast wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd podkreślił, że z analizy treści rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (uregulowane w przepisach art. 50–58) oraz ustalenie warunków zabudowy (uregulowane w art. 59–67) stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne, inicjowane stosownymi wnioskami inwestora. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J. J. z dnia 14 października 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej. Właściwe w sprawie organy administracji są związane treścią tego wniosku i nie mogły prowadzić postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez zmiany wniosku przez inwestora. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, gdyż o tym, jaka jest treść żądania decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Na kwestię tę zwróciło zresztą uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazał także, że obecnie nie budzi już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości, iż inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei ten ostatni przepis zawiera katalog celów publicznych o charakterze zamkniętym w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1–9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w art. 6. Zatem, w ocenie Sądu, w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) lub też innej ustawy, nie kwalifikuje elektrowni, w tym elektrowni wiatrowej, jako celu publicznego. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na w/w niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Na poparcie powyższego poglądu Sąd I instancji przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnego, w tym wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07. Poza tym, podzielono stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, iż brak merytorycznych przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora może stanowić jedynie podstawę do wydania decyzji o odmowie uwzględnienia, a więc załatwiającej sprawę co do jej istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Nie może natomiast prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, czy to przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czy to przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej części wywodu Sąd wskazał, iż nie podziela argumentacji zawartej w pozostałej części skargi, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy winien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zlecając te czynności Wójtowi Gminy Grabica. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja czyni zadość tym wymogom. Jak trafnie bowiem zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia organ I instancji nie wskazał w zasadzie okoliczności uzasadniających taki sposób załatwienia sprawy. Powołał się jedynie na wnioski mające wynikać z "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", którego nie ma w aktach sprawy oraz wskazywane przez skarżącego K. P. w trakcie postępowania administracyjnego uciążliwości związane z funkcjonowaniem już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], a więc dotyczące zupełnie innej inwestycji. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy "Informacji o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy 450 kW przedłożonej przez inwestora wynika, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w przypadku projektowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność zminimalizowania oddziaływania obiektu na sąsiednią zabudowę. Przedsięwzięcie nie wykracza poza granice terenu użytkowanego przez inwestora. Norma hałasu dla pory dziennej na terenach chronionych – 55 dB oraz dla pory nocnej – 45 dB jest utrzymana. Do wyników tej analizy organ I instancji nie odniósł się w ogóle. Tymczasem w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Spełnienie tych wymogów przez uzasadnienie ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli chodzi o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnianie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7–10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. W takiej zaś sytuacji konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Podniesiono również, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Sąd wskazał również, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, z którego wynikałoby związanie organu I instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem I instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Sąd dodał także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w zasadzie jedynie na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie przesądzając wszak treści rozstrzygnięcia organu I instancji mającego zapaść w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Konkludując wskazano, że rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K. P., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że budowa elektrowni wiatrowej wraz z linią kablową i słupową stacją transformatorową nie stanowi inwestycji celu publicznego, co spowodowało oddalenie skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zamiast jej uchylenia. Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie panuje rozbieżność czy określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla potrzeb budowy elektrowni wiatrowej powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, czy też w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. A skarżący kasacyjnie podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 315/06, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego wraz z argumentacją tam zawartą. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w literaturze wskazuje się, że kategoria celu publicznego, o której stanowi się w przepisie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęta jest w zasadzie przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Stosownie zaś do przepisu art. 9a ust. 4 tej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej, do którego sieci są przyłączone odnawialne źródła energii, jest obowiązane do odbioru całej ilości energii elektrycznej wytworzonej w tych źródłach, objętej zgłoszonymi do tego przedsiębiorstwa przez wytwórcę tej energii umowami sprzedaży. Zaś przepis § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczania opłaty zastępczej oraz zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii mówi, że obowiązek zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, uważa się za spełniony, gdy sprzedawca z urzędu zakupił całą oferowaną mu ilość energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii, przyłączonych do sieci elektroenergetycznej, znajdującej się w obszarze działania sprzedawcy. Zgodnie z art. 9c ust. 10 cytowanej ustawy, operator systemu elektroenergetycznego, w obszarze swojego działania jest obowiązany zapewnić wszystkim podmiotom pierwszeństwo w świadczeniu usług przesyłowych energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii oraz w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, z zachowaniem niezawodności i bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej z powyższego wynika, że energia elektryczna jaka będzie wytwarzana w elektrowni wodnej za pomocą turbin wiatrowych, po jej podłączeniu do sieci elektroenergetycznej, będzie musiała zostać zakupiona przez przedsiębiorstwo energetyczne, co oznacza, że energia ta będzie dostępna powszechnie, co potwierdza, iż przedmiotowa inwestycja służy realizacji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Dlatego też sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia przesłanek zajętego stanowiska zauważyć należy, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę a Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną orzeka według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji ostatecznej - a więc na dzień [...] lipca 2009 r. Zmiana przepisów prawa jak i ewentualna zmiana stanu faktycznego nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności podjętych decyzji. Uwaga ta została uczyniona albowiem w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) a wraz z nią znowelizowano art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 70 tej ustawy), lecz ta okoliczność nie mogła w żadnym wypadku wpłynąć na ocenę wykładni tego przepisu sprzed nowelizacji a zawartą w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej przywołany został zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, iż uzasadnienie skargi w istocie nie odnosi się do zarzutu wskazanego w jej petitum. Niewątpliwie w petitum skargi kasacyjnej przywołano przepis art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami natomiast w jej motywach wskazano na normę art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym zakresie przedstawiono rozważania. Wprawdzie oba wskazane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz określają inne rodzajowo przedsięwzięcia co nie jest bez znaczenia przy przedstawianiu stosownej argumentacji na poparcie wskazanego zarzutu. Tym samym zarzut skargi o jakim mowa w jej petitum nie znajduje należytego uzasadnienia. Niezależnie od powyższej wadliwości skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie zasługuje ona na uwzględnienia. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktami administracyjnymi wydawanymi do określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego są: decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50) oraz decyzja o warunkach zabudowy (art. 59). Na potrzeby zatem lokalizacji niektórych inwestycji publicznych na obszarach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz dla przeprowadzenia innych zmian zagospodarowania przestrzeni bezplanowych wydaje się odpowiednio decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Kryterium rozróżnienia konieczności wydania decyzji pierwszego rodzaju bądź drugiego opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Jeśli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycję celu publicznego, wówczas wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy (zob. art. 4 ust. 2 ustawy). W tej sprawie inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową i słupową stacją transformatorową. Skarżący kasacyjnie kwalifikuje tę inwestycję odmiennie od inwestora i domaga się zaliczenia jej do inwestycji celu publicznego a w konsekwencji umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarga kasacyjna odnosi się wyłącznie do tej kwestii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku trafnie uznano, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej w stanie prawnym w jakim wydawano zaskarżoną decyzję nie stanowi inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 2 pkt 5 ustala definicję inwestycji celu publicznego – odsyłając do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodać należy, iż pojęcie celu publicznego definiowanego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest oparte na kryterium przedmiotowym. Inwestycję celu publicznego stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, który realizuje cele publiczne, wymienione jako takie w katalogu zawartym w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź wprost zakwalifikowane jako cele publiczne w odrębnych ustawach, do których odsyła pkt 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem niezbędne jest w tej sytuacji wskazanie listy celów publicznych, które decydują o zakwalifikowaniu danej inwestycji do tej kategorii. Stanowi ją w sposób normatywny przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przeniesione zostaje także na regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, iż mamy tutaj do czynienia z katalogiem zamkniętym co też zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Oznacza to, iż art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona na drodze wykładni. Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia Niewątpliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego elektrownia wiatrowa nie jest celem publicznym o jakim mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pkt 3 wskazanego art. 6 przyjęto, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia i przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów w tym ich składowania. Działania wymienione w pkt 3 należą do obowiązków administracji samorządowej, gdyż wchodzą w zakres jej gospodarki i służą zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, budowy elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego w kontekście art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami gdyż przedmiotowe zamierzenie nie dotyczy wymienionych w tej normie prawa materialnego inwestycji. Podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie jest to urządzenie służące do zaopatrzenia ludzi w wodę i odprowadzania ścieków oraz odzysku i składowania odpadów. Dlatego też przy uwzględnieniu zarzutu skargi kasacyjna określonego w jej petitum nie można uznać go za usprawiedliwiony. Gdyby natomiast teoretycznie uznać, że skarżący kasacyjnie dodatkowo w motywach skargi kasacyjnej wskazał przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak ten, który pozwala na zaliczenie elektrowni wiatrowej do celów publicznych, to i tak nie zmieniłoby to powyższego stanowiska o braku zaliczenia elektrowni wiatrowych do celów publicznych. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza wyłącznie budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z urządzeń przesyłowych. Chodzi zatem o urządzenia służące transportowi (przesyłowi) energii celem dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych. Podstawową zaś funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. sygn. II OSK 548/07, obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarcza więź funkcjonalna jaka istnieje między urządzeniem wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Przeciwny pogląd, opowiadający się za zaliczeniem do inwestycji celu publicznego urządzenia wytwarzającego energię z uwagi na jego nierozerwalne powiązanie z elementami służącymi przesyłowi wytworzonej energii, pozostawałby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił zamknięty katalog celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Tym samym brzmienie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego. Dodatkowo podnieść należy, że o publicznym charakterze przedmiotowej inwestycji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przesądzać ewentualny fakt zakupu przez Zakład Energetyczny energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii i wprowadzenia jej do sieci na co zwrócono uwagę w motywach kasacji, bowiem produkcja energii elektrycznej jest produkcją taką samą jak produkcja innych towarów, a celem każdego producenta towarów jest wprowadzenie ich do sprzedaży. Stanowisko, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje dodatkowo oparcie w wykładni historycznej albowiem nowelizując ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 94) ustawodawca wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a (obowiązujący do dnia 31 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci ", zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczania celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej. Należy również wskazać, że ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i wskazywane w kasacji przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) lub innej ustawy w chwili podejmowania ostatecznej decyzji nie kwalifikowały elektrowni wiatrowej jako celu publicznego. Zatem w tych okolicznościach sprawy uznać należy, iż budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/09 niepublikowany i wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK1412/09 niepublikowany). Skoro, więc projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie urządzenia służącego do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii (wiatru) nie jest inwestycją celu publicznego, to nie można zarzucić Sądowi I instancji przyjęcia wadliwej wykładni przepisów powołanych w petitum kasacji. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w konsekwencji zasadnie oddalono wniesioną skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, że strona skarżąca przekonanie o tym, iż przedmiotowe zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego opiera o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 315/06. Przy czym sporządzając uzasadnienie do skargi kasacyjnej nie zwrócono uwagi, że powyższy wyrok dotyczący elektrowni wodnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej organu administracji orzeczeniem z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07 a przedstawionej w nim argumentacji nie podzielono. Dlatego też wskazywanie wyeliminowanego z obrotu prawnego orzeczenia Sądu I instancji świadczy dodatkowo o niezasadności przedstawionej argumentacji skargi kasacyjnej. Konkludując podkreślić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie zasługiwały na uwzględnienie. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.