II GSK 2169/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1951/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1951/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry, a także zwrócił skarżącemu całość uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że zgodnie z zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany m. in. do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego upoważniającego do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i potwierdzającego umocowanie do sporządzenia i wniesienia skargi. Przesyłka zawierająca wezwanie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 5 maja 2015 r. (potwierdzenie odbioru – k. 40 akt sądowych). Termin na usunięcie braku formalnego skargi upływał zatem w dniu 12 maja 2015 r. W zakreślonym terminie brak formalny skargi nie został usunięty. W tej sytuacji Sąd I instancji odrzucił skargę w oparciu o z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. C. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 19 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wydawanie rozstrzygnięć w sprawie i brak złożenia przez sędziego NSA P. P., rozpoznającego sprawę w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W., żądania wyłączenia go w tej sprawie z uwagi na istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w tej sprawie, polegającej na tym, że występuje on jako strona oraz jako pełnomocnik strony – W. P. w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P., sygn. akt [...], w sprawie obecnie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt [...], w której złożył skargę kasacyjną w imieniu swej mocodawczym W. P. po tym, jak ustanowiony dla niej pełnomocnik z urzędu adwokat K. B. (reprezentujący skarżącego M. C. w niniejszej sprawie) wydał w dniu 4 grudnia 2013 r. opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w P. z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt [...], przy czym w skardze tej sędzia P. P. jako pełnomocnik skarżącej W. P. zakwestionował całość wyroku WSA w P., w tym też postanowienie tego sądu w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa procesowego należnych adw. K. B., a tym samym bierze bezpośredni udział w sporze z pełnomocnikiem skarżącego M. C. w innej sprawie; 2) art. 67 § 1 i 5 i art. 82 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że przesyłka polecona z dnia 30 kwietnia 2015 r. została w sposób prawidłowy doręczona pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie i rozpoczął bieg termin wyznaczony pełnomocnikowi, podczas gdy na dowodzie potwierdzenia odbioru nie widnieje jego własnoręczny podpis, a nadto z uwagi na okoliczność, że przesyłka ta - pozostawiona w kancelarii - zawierała odpis odpowiedzi organu na skargę bez dodatkowego pisma zawierającego treść wezwania do uzupełnienia braku skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa, a nadto w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. zatytułowanym "doręczenie odpisu odpowiedzi na skargę" wskazano, że WSA w W. doręcza ten odpis jako pełnomocnikowi M. C., jak również koperta z przesyłką poleconą nie zawierała informacji o jej zawartości ani wzmianki o tym, że przesyłka miała zawierać dwa pisma, a pełnomocnik - w świetle zasad doświadczenia życiowego - nie mógł przypuszczać, że sąd doręcza kilka pism w jednej przesyłce, z których jedno wskazuje na traktowanie go jako pełnomocnika w sprawie i nadanie sprawie biegu, a drugie wskazywać miało na brak formalny uniemożliwiający nadanie sprawie biegu polegający na niewykazaniu stosunku pełnomocnictwa pomiędzy pełnomocnikiem a skarżącym; 3) art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego skargi polegającego na nadesłaniu pełnomocnictwa procesowego upoważniającego do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy wskazany brak formalny skargi nie wystąpił z uwagi na istnienie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego w dniu 14 kwietnia 2014 r., złożonego do akt sprawy przy składaniu odwołania od decyzji organu administracji I instancji - Naczelnika Urzędu Celnego II w W., a nadto nie był to brak uniemożliwiający nadanie biegu sprawie, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał pełnomocnikowi doręczenia odpisu odpowiedzi organu administracji na skargę w niniejszej sprawie, a tym samym uznał go za osobę umocowaną przez skarżącego do odbioru pism procesowych w sprawie; 4) art. 46 § 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że pełnomocnik uprzednio nie złożył pełnomocnictwa oraz że wystąpił brak formalny skargi uniemożliwiający nadanie sprawie biegu w sytuacji, gdy dokumenty zawarte w aktach sprawy - w części stanowiącej akta administracyjne pozwalają uznać, że pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego przez pełnomocnika zostało udzielone i istnieje potwierdzony własnoręcznym podpisem dokument tego pełnomocnictwa, tym bardziej, że dokument ten jako załącznik do odpowiedzi organu administracji na skargę został złożony WSA w W. przez Dyrektora Izby Celnej w W., a tym samym dokument ten stał się elementem akt sprawy, nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania (organ administracji) i nie mógł zostać pominięty przez sąd przy badaniu istnienia umocowania do wniesienia skargi w imieniu skarżącego; 5) art. 58 § 1 pkt 3 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które to przepisy gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły Sąd i zakazują zamykania drogi sądowej, a tym samym zakazują nazbyt rygorystycznego uznawania za brak formalny skargi sytuacji procesowej, w której z uwagi na brak dołączenia do skargi odpisu pełnomocnictwa złożonego już uprzednio w sprawie w aktach postępowania administracyjnego, strona zostaje pozbawiona prawa do sądu wskutek nieprawidłowego uznania, że jej pełnomocnik nie wykazał umocowania, podczas gdy w tych aktach sprawy istnieje dokument wykazujący to umocowanie, a zatem zarówno sąd, jak też strony postępowania - organ administracji i sam skarżący nie mogą mieć wątpliwości co do okoliczności działania skarżącego przez pełnomocnika, a także poprzez wadliwą i niezgodną z Konstytucją RP wykładnię normy zawartej w art. 46 § 3 p.p.s.a. polegającą na pominięciu, iż konieczność złożenia po raz wtóry dokumentu o charakterze deklaratoryjnym jakim jest pisemne oświadczenie o udzieleniu umocowania musi być uzasadniona obiektywnymi okolicznościami sprawy lub też rzeczywistą wątpliwością sądu co do możliwości reprezentowania skarżącego przez pełnomocnika wnoszącego skargę; 6) art. 58 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe (przedwczesne) zastosowanie i art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia w sytuacji, w której wskutek uznania przez sąd, iż pełnomocnik podpisany pod skargą nie jest umocowany, skarga obarczona została brakiem formalnym w postaci braku podpisu strony wskazanej jako skarżąca w sprawie, który powinien podlegać uzupełnieniu w trybie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia na adres zamieszkania strony w celu zapewnienia stronie realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, które doznałoby niepowetowanego uszczerbku w razie nazbyt rygorystycznego stosowania norm art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesiono ponadto o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy obecnie znajdujących się w NSA pod sygn. akt [...], w szczególności dokumentów złożonych w tych aktach po dniu 7 listopada 2013 r., na okoliczności zawarte w uzasadnieniu zarzutu 1. skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy, na których ją oparto znajdują usprawiedliwienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania - która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Art. 174 dookreśla przy tym, na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta. Podstawą skargi kasacyjnej może zatem być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej, sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy, wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zarzuty zawarte w tym piśmie procesowym można podzielić na dwie grupy: pierwsza obejmuje zarzut dotyczący wyłączenia sędziego sprawozdawcy w sprawie, druga grupa zarzutów dotyczy już tylko prawidłowości odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego skargi. Przede wszystkim wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 19 p.p.s.a. przez brak złożenia przez sędziego NSA P. P., rozpoznającego sprawę w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W., żądania wyłączenia go w tej sprawie z uwagi na istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie. Zarzut ten nie może być uznany za skuteczny. Z treści art. 19 p.p.s.a. wynika, że sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Przepis ten określa, warunki wyłączenia sędziego na wniosek, stanowiąc, że może ono nastąpić zarówno na wniosek sędziego jak i na wniosek strony, w okolicznościach tym przepisem przewidzianych. Jeżeli zatem w sprawie takiego wniosku nie było, to - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - nie można czynić Sądowi rozpoznającemu sprawę skutecznego zarzutu niezastosowania tego przepisu. Kwestionowanie bezstronności sędziego sprawozdawcy w warunkach niezłożenia w sprawie wniosku o wyłączenie go w sprawie, podobnie jak i samo niezłożenie takiego żądania przez sędziego, nie może być uznane za naruszenie art. 19 p.p.s.a., który odnosi się do okoliczności warunkujących skuteczność wniosku, czy żądania o wyłączenie sędziego w postępowaniu, który to wniosek czy żądanie rozpoznaje sąd w składzie wyznaczonym w tym celu. Nieusprawiedliwione są również zarzuty sformułowane w pkt 3, 4, 5 petitum skargi kasacyjnej. Sprowadzają się one do twierdzenia, że Sąd I instancji niezasadnie odrzucił skargę na skutek nieuzupełnienia jej braku formalnego, gdyż brak do którego usunięcia skarżący został wezwany, w istocie nie istniał. Pełnomocnictwo upoważniające do występowania przed sądami administracyjnymi znajdowało się bowiem w aktach administracyjnych, którymi Sąd I instancji dysponował. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma treść art. 37 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Właściwe zastosowanie tego przepisu daje sądowi administracyjnemu pewność, że pełnomocnik jest rzeczywiście upoważniony do dokonania konkretnej czynności, a także stanowi gwarancję dla strony, że będzie należycie reprezentowana w toczącym się postępowaniu. Analizowany przepis nabiera szczególnego znaczenia gdy weźmie się pod uwagę jak poważne konsekwencje mogą wystąpić, gdyby nie interpretować go w sposób ścisły. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a nienależyte umocowanie pełnomocnika powoduje nieważność postępowania. Skoro zatem ustawodawca nałożył na sądy administracyjne obowiązek by wyegzekwować wykazanie tego umocowania przy pierwszej czynności procesowej, to realizacja tej powinności przez Sąd I instancji nie może stanowić podstawy do formułowania skutecznych zarzutów kasacyjnych (podobne wnioski na gruncie art. 37 § 1 w zw. z art. 29 p.p.s.a. przedstawił NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1576/10). Aby prawidłowo zrozumieć treść omawianego przepisu należałoby dokonać wykładni sformułowań: "akta sprawy" oraz "pierwsza czynność procesowa". Rozważania w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał już w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1943/15, a skład rozpoznający niniejszą sprawę w całości je podzielił. Zgodnie z art. 12a § 1 p.p.s.a. dla każdej sprawy o charakterze sądowoadministracyjnym tworzy się akta. W doktrynie podkreśla się, że przez akta sprawy, o których mowa w tym przepisie, rozumieć należy uporządkowany zbiór dokumentów wytworzonych przez sąd administracyjny oraz nadesłanych przez strony lub inne podmioty w związku z rozpoznaniem sprawy sądowoadministracyjnej. W skład tak rozumianych akt sprawy nie wchodzą akta administracyjne nadesłane przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ani inne dołączone akta administracyjne lub sądowe (R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 153). Nie ulega wątpliwości, że przez akta sprawy, o których mowa w art. 37 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć akta sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ przepisy tej ustawy normują postępowanie sądowe właśnie w sprawach sądowoadministracyjnych. Należy zatem odróżnić sprawę administracyjną, czyli prowadzoną i załatwianą przez organy administracji publicznej, od sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd administracyjny nie przejmuje do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz jedynie dokonuje kontroli załatwienia tej sprawy przez organ administracji publicznej. Tak więc, skoro w art. 37 § 1 p.p.s.a. jest mowa o obowiązku dołączenia pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu do akt sprawy, to oznacza to obowiązek dołączenia go do akt sprawy sądowoadministracyjnej, prowadzonej przez sąd administracyjny, choćby nawet było załączone wcześniej do akt sprawy administracyjnej. Sformułowania "pierwsza czynność procesowa" nie można z kolei utożsamiać z czynnościami dokonanymi przed organem administracji publicznej. Regulacja z art. 37 § 1 p.p.s.a, podobnie jak zawarty w art. 46 § 3 p.p.s.a. obowiązek pełnomocnika dołączenia pełnomocnictwa, dotyczy postępowania sądowego. Pierwszą czynnością procesową, o której wspomina przepis, może być zatem czynność polegająca na wszczęciu postępowania przez wniesienie skargi lub kolejna czynność dokonana przez pełnomocnika, który w toku postępowania wstąpił do sprawy. Jeżeli zatem pierwszą czynnością procesową dokonywaną przez pełnomocnika jest wniesienie skargi, to - mimo że jest ona składana za pośrednictwem organu - należy do niej dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis (por. art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a.) nawet wtedy, gdy pełnomocnictwo zostało przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Niedołączenie pełnomocnictwa zakwalifikować należy jako brak formalny, który powoduje konieczność wezwania pełnomocnika strony do jego uzupełnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, na podstawie art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W sprawie pełnomocnik skarżącego nie dołączył do skargi pełnomocnictwa ani jego odpisu. Zasadnie zatem Przewodniczący Wydziału wezwał go do przedłożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Nie jest zasadny kolejny zarzut nr 6 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący przedwczesnego odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a polegający na zaniechaniu wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie, w sytuacji uznania przez Sąd, że pełnomocnik podpisany pod skargą nie jest do tego umocowany. Powyższe twierdzenie nie może być uznane za usprawiedliwione już z powodu jednoznacznego brzmienia przywołanego przez stronę przepisu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Wobec wcześniejszych rozważań, nie powinno już budzić wątpliwości, że nienadesłanie pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi. Jeżeli zatem prawidłowo wezwany do usunięcia tego braku pełnomocnik go nie uzupełni, Sąd mocą przepisu ustawy jest zobligowany do odrzucenia skargi. Nie można w takich warunkach czynić Sądowi skutecznego zarzutu z powodu rozstrzygnięcia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podnoszone w skardze kasacyjnej (pkt 2 petitum) wątpliwości co do zawartości doręczonej przesyłki, odnośnie do której Sąd I instancji przyjął, że obejmowała także wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi przez nadesłanie pełnomocnictwa, były wystarczające do podważenia - wynikającego ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - domniemania doręczenia tego wezwania. Nie przesądzając na tym etapie postępowania prawidłowości doręczenia spornego wezwania, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jedynie uwagę na fakt, że sporna przesyłka nie została odebrana osobiście przez pełnomocnika skarżącego. W momencie zapoznawania się z przesyłką sądową pełnomocnik nie mógł zatem porównać jej zawartości z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru. Twierdzenie pełnomocnika, że nie doręczono mu wezwania do uzupełnienia braków formalnych - a nie mógł przypuszczać, że jego umocowanie budzi zastrzeżenia skoro doręczono mu odpis odpowiedzi na skargę podważa - jak już wskazano - domniemanie doręczenia. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji poczyni ustalenia co do sposobu odnotowywania w kancelarii pełnomocnika skarżącego doręczanych przesyłek i ich zawartości oraz ponownie oceni, czy okoliczności sprawy potwierdzają, że doręczona przesyłka zawierała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.