II OSK 1943/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 730/15 o odrzuceniu skargi J. B. i A. B. w sprawie ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 730/15 odrzucił skargę J. B. i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 19 marca 2015 r. skarżący J. B. i A. B., reprezentowani przez adwokata P. O., wnieśli skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Przewodniczący Wydziału wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżących przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie zarządzeniem z tej samej daty wezwano solidarnie skarżących do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 złotych. Powyższe braki należało uzupełnić w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania i odpisu zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Odpis zarządzenia zawierającego wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, a także wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi zostały skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 24 kwietnia 2015 r. W wyznaczonym terminie pełnomocnik skarżących uiścił wymagany wpis od skargi, nie nadesłał jednak pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej: "P.p.s.a.") odrzucił skargę, wskazując, że pełnomocnik stron w wyznaczonym do tego terminie nie uzupełnił braków formalnych skargi tj. nie dołączył pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżących. Sąd wskazał, że co prawda pełnomocnictwo dla adw. P. O. zostało dołączone do akt administracyjnych sprawy, jednak okoliczność ta nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku złożenia pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym konstrukcja art. 37 § 1 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że określenie "akta sprawy" odnosi się do akt postępowania inicjowanego przed sądem administracyjnym. Wobec powyższego pełnomocnik zobowiązany jest do złożenia pełnomocnictwa wraz ze skargą nawet wówczas, gdy w toku postępowania przed organami administracji publicznej stosowny dokument już przedłożył. Sąd wskazał szereg orzeczeń na poparcie swojego stanowiska. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli skarżący reprezentowani przez adw. P. O. Zaskarżając je w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uznanie, iż wywiedziona skarga podlegała odrzuceniu w sytuacji, gdy już pobieżna analiza przepisów prawa oraz zaistniałego w sprawie stanu faktycznego pozwala stwierdzić, że: 1. zachodziła rażąca sprzeczność pomiędzy wydanym postanowieniem a jego pisemnym uzasadnieniem, albowiem jeśli pełnomocnik nie był umocowany do reprezentacji skarżących to dlaczego w pkt 2 sentencji postanowienia zarządzono zwrot uiszczonej od skargi opłaty; 2. pełnomocnictwo od skarżących zostało w toczącym się procesie administracyjnym złożone i należycie opłacone. Wskazano, że pełnomocnik skarżących nie został wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnik dołączył po raz kolejny udzielone mu pełnomocnictwo wraz z uiszczoną opłatą skarbową. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i doprowadzenie do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie występują przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy stwierdzić, że niezasadne są twierdzenia pełnomocnika skarżących jakoby Sąd I instancji zaniechał powiadomienia go o konieczności uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa. Przeczy temu treść pkt. 3 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 kwietnia 2015 r. (k. [...] akt) i skierowane do pełnomocnika w dniu 21 kwietnia 2015 r. wezwanie (k. [...] akt), będące realizacją tegoż zarządzenia, które zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu 24 kwietnia 2015 r. (zpo k. [...] akt). W tej sytuacji należało uznać , że Sąd I instancji dochował wymogu z art. 49 § 1 P.p.s.a. Podobnie należy ocenić zarzut o bezzasadności zwrotu uiszczonego od skargi wpisu. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Skoro na mocy art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę, to z uwagi na treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobligowany był również dokonać zwrotu wpisu uiszczonego w sprawie. Wbrew temu co zdaje się sugerować pełnomocnik skarżących, dokonanie zwrotu wpisu przez Sąd nie miało żadnego związku z uznaniem przez ten Sąd, że jego umocowanie w sprawie zostało uznane za skuteczne i brak skargi został uzupełniony. Zwrot wpisu był wyłącznie konsekwencją odrzucenia skargi. W tym miejscu należy podkreślić, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną od orzeczenia Sądu I instancji, o czym była już mowa wcześniej, dokonuje oceny tegoż orzeczenia jedynie w zakresie sformułowanych w niej zarzutów. Tym samym zarzuty postawione w skardze kasacyjnej powinny być ujęte w taki sposób by Sąd miał możliwość skontrolować zaskarżone orzeczenie w zakresie postawionych tam zarzutów. O ile pełnomocnik skarżących powołał się na podstawę wniesienia skargi kasacyjnej tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to nieprecyzyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji kiedy "pobieżna analiza przepisów prawa oraz zaistniały w sprawie stan faktyczny pozwalają stwierdzić, że pełnomocnictwo od skarżących zostało w toczącym się procesie administracyjnym złożone i należycie opłacone". W tak postawionym zarzucie zabrakło odniesienia do przepisów, z których wynika obowiązek złożenia przez pełnomocnika umocowania do reprezentowania stron w sprawie (art. 37 § 1 P.p.s.a. oraz art. 46 § 3 P.p.s.a.). Mimo tych niedociągnięć w formułowaniu zarzutów, NSA mając na uwadze istotę sporu powstałego w niniejszej sprawie, dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia przyjmując, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało powiązać z art. 37 § 1 P.p.s.a. oraz art. 46 § 3 P.p.s.a. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie pozostaje dopuszczalność powołania się przez pełnomocnika w toku postępowania przed sądem administracyjnym na dokument pełnomocnictwa złożony w postępowaniu administracyjnym. Ocena dopuszczalności powołania się na pełnomocnictwo złożone wcześniej do akt administracyjnych była przedmiotem licznych i rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych. Odpowiedź na istniejące w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności odnośnie omawianego zagadnienia stanowi nowelizacja art. 46 § 3 P.p.s.a., dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Zgodnie z aktualnym brzmieniem komentowanego przepisu, do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Wydaje się zatem bezsporne, że skoro pełnomocnictwo lub jego odpis musi zostać złożony przed sądem, to nie wystarczy, że dokumenty te znajdują się już w aktach administracyjnych. Wymaga podkreślenia, że w ramach omawianej nowelizacji przyjęto jako zasadę regułę intertemporalną natychmiastowego skutku działania ustawy nowej, w związku z czym znowelizowane przepisy stosowane będą w nowym brzmieniu również w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zasada ta, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy również art. 46 § 3 P.p.s.a. Dla właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma również treść art. 37 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Komentowany artykuł reguluje niezwykle istotne kwestie procesowe. Właściwe jego zastosowanie daje sądowi administracyjnemu pewność, że pełnomocnik jest rzeczywiście upoważniony do dokonania konkretnej czynności, po drugie stanowi gwarancję dla strony, iż będzie należycie reprezentowana w toczącym się postępowaniu. Analizowany przepis nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę jak poważne konsekwencje mogą wystąpić gdyby nie interpretować go w sposób ścisły. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a nienależyte umocowanie pełnomocnika powoduje nieważność postępowania. Skoro zatem ustawodawca nałożył na sądy administracyjne obowiązek by wyegzekwować wykazanie tego umocowania przy pierwszej czynności procesowej, to realizacja tej powinności przez Sąd I instancji nie może stanowić podstawy do formułowania skutecznych zarzutów kasacyjnych (podobne wnioski na gruncie art. 37 § 1 w zw. z art. 29 P.p.s.a. poczynił NSA w post. z 21 grudnia 2010 r., I FSK 1576/10). Aby prawidłowo zrozumieć treść omawianego przepisu należałoby dokonać wykładni sformułowań: "akta sprawy" oraz "pierwsza czynność procesowa". Zgodnie z art. 12 a § 1 P.p.s.a. dla każdej sprawy o charakterze sądowoadministracyjnym tworzy się akta. W doktrynie podkreśla się, że przez akta sprawy, o których mowa w tym przepisie, rozumieć należy uporządkowany zbiór dokumentów wytworzonych przez sąd administracyjny oraz nadesłanych przez strony lub inne podmioty w związku z rozpoznaniem sprawy sądowoadministracyjnej. W skład tak rozumianych akt sprawy nie wchodzą akta administracyjne nadesłane przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ani inne dołączone akta administracyjne lub sądowe (R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015 , str. 153). Nie ulega wątpliwości, że przez akta sprawy, o których mowa w art. 37 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć akta sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ przepisy tej ustawy normują postępowanie sądowe właśnie w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których stosuje się przepisy P.p.s.a. z mocy ustaw szczególnych (art. 1 P.p.s.a.) Należy zatem odróżnić sprawę administracyjną, czyli prowadzoną i załatwianą przez organy administracji publicznej, od sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd administracyjny nie przejmuje do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz jedynie dokonuje kontroli załatwienia tej sprawy przez organ administracji publicznej. Tak więc, skoro w art. 37 § 1 P.p.s.a. jest mowa o obowiązku dołączenia pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu do akt sprawy, to oznacza to obowiązek dołączenia go do akt sprawy sądowoadministracyjnej, prowadzonej przez sąd administracyjny, choćby nawet było załączone wcześniej do akt sprawy administracyjnej. Wymaga podkreślenia, że akta sprawy administracyjnej, po zakończeniu postępowania sądowego, są zwracane organowi administracji. Gdyby przyjąć, że wystarczy sam fakt, iż pełnomocnictwo znajdowało się w aktach administracyjnych, to po ich odesłaniu do organu wątpliwości mogłoby budzić umocowanie pełnomocnika do reprezentowania strony - a w konsekwencji można by stawiać zarzut braku należytego reprezentowania strony w toku tego postępowania. Stanowiłoby to z kolei przesłankę wznowienia postępowania z art. 271 pkt. 2 P.p.s.a. (por. post. NSA z 26 maja 2009 r., II FSK 413/09). Odnosząc się do sformułowania "pierwsza czynność procesowa" należy podkreślić, że nie można pojęcia tego utożsamiać z czynnościami dokonanymi przed organem administracji publicznej. Regulacja z art. 37 § 1 P.p.s.a, podobnie jak zawarty w art. 46 § 3 P.p.s.a. obowiązek pełnomocnika dołączenia pełnomocnictwa, dotyczy postępowania sądowego. Pierwszą czynnością procesową, o której wspomina przepis, może być zatem czynność polegająca na wszczęciu postępowania przez wniesienie skargi lub kolejna czynność dokonana przez pełnomocnika, który w toku postępowania wstąpił do sprawy. Jeżeli zatem pierwszą czynnością procesową dokonywaną przez pełnomocnika skarżących jest, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wniesienie skargi, to- mimo, że jest ona składana za pośrednictwem organu administracji- należy do niej dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis (por. art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a.), nawet wtedy, gdy pełnomocnictwo zostało przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Niedołączenie pełnomocnictwa zakwalifikować należy jako brak formalny, który powoduje konieczność wezwania pełnomocnika strony do jego usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, na podstawie art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że pełnomocnik skarżących nie dołączył pełnomocnictwa ani jego odpisu. Zasadnie zatem Przewodniczący wezwał go do przedłożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skoro zaś w zakreślonym terminie brak skargi nie został uzupełniony, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego artykułu. Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a., po jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a.