II SA/Bk 300/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej mieszkańców S. oddala skargę Rada Miasta S. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 i art. 9 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.), postanowiła o przeprowadzeniu referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej mieszkańców S. W § 2 uchwały treść pytania referendalnego została sformułowana następująco: "Czy jesteś za dochodzeniem strat Miasta S. od Skarbu Państwa z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego" Pod pytaniem będą umieszczone dwa warianty odpowiedzi: "TAK" , "NIE". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Wojewoda P., na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., cytowanej dalej u.s.g.), stwierdził nieważność w/w uchwały z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż kontrolowana uchwała rażącą narusza prawo, gdyż nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz stanie faktycznym sprawy. W ocenie Wojewody P. przedmiotowa uchwała poddaje pod rozstrzygnięcie w drodze referendum tę kategorię spraw, które należą do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta S., Zgodnie bowiem z art. 31 u.s.g. to on kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem jeżeli Burmistrz Miasta S. uzna, iż wskutek konkretnego działania określonego organu powstała strata, to wyłącznie on jest władny w oparciu o art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) wystąpić na drogę sądową i dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania. Wynik referendum w żaden sposób nie zwolni zaś Burmistrza z podjęcia powyższych działań, bowiem referendum nie może być podstawą wykonywania zadań i kompetencji o charakterze wykonawczym, zaś demokracja bezpośrednia we wspólnotach samorządowych nie może dotyczyć praktycznych względów sfery bieżącego zarządzania sprawami tej wspólnoty Organ nadzoru podkreślił jednocześnie, że ustalanie ewentualnych należności jednostki samorządu terytorialnego i decyzja o dochodzeniu ich na drodze sądowej, nie jest w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym sprawą, dotyczącą wspólnoty, mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów dartej jednostki, ani inną istotną sprawą gospodarczą dotyczącą więzi łączących tę wspólnotę. Oznacza to że sprawa, która ma być przedmiotem referendum lokalnego na mocy kwestionowanej z dnia [...] stycznia 2015 r., nie należy do kategorii spraw rozstrzyganych w drodze referendum lokalnego na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru zainicjowane referendum prowadziłoby bowiem do rozstrzygnięcia, którego wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem. Byłoby tak w przypadku udzielenia przez większość mieszkańców gminy odpowiedzi na pytanie referendalne "nie". W przypadku odpowiedzi "nie", przy założeniu, że wynik byłby wiążący dla organów gminy, jej władze zmuszone byłyby do zaniechania wszelkich działań w sferze dochodzenia odszkodowania i działania wbrew postanowieniom art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Zatem, jeżeli Burmistrz Miasta S. uznaje, że istnieje strata, której należy dochodzić to nakaz zaniechania tych roszczeń byłby niezgodny z prawem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz Miasta S. zarzucając mu naruszenie: - art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum; - art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez uznanie, że sprawa mająca być przedmiotem referendum lokalnego nie należy do kategorii sprawa rozstrzyganych w drodze referendum lokalnego, co stanowi istotne naruszenie prawa; - art. 91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny, wewnętrznie sprzeczny z wadliwie ustalonym stanem faktycznym i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenie prawa, a tym samym wbrew w/w przepisowi. Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżący w pierwszej kolejności podkreślił zakwestionowana uchwała została podjęta w związku z wnioskiem mieszkańców miasta S., a nie jak błędnie ustalił to organ nadzoru, z inicjatywy organu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Skarżącego podjęta uchwała mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, a zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest zbyt rygorystyczne i jako takie nie da się pogodzić z obowiązującymi przepisami. Powołując się na głosy doktryny Skarżący uznał, że pomimo pewnych wątpliwości, dopuszczalne jest referendum także w sprawach należących do organów wykonawczych jednostek samorządowych. W przedmiotowej sprawie błędnie zatem przyjął organ nadzoru, że tylko Burmistrz ma realizować swojej uprawnienia i podjąć się realizacji sprawa, która ma zasadnicze znaczenie dla każdego mieszkańca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., który stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej mieszkańców S., wskazując, że poddaje ona pod rozstrzygnięcie w drodze referendum tę kategorię spraw, które należą do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta S. W myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Kontrola organu nadzoru ograniczona jest zatem do badania legalności uchwały. Z kolei legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 170 Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, w sprawach dotyczących tej wspólnoty. Członkowie wspólnoty samorządowej uczestniczą nie tylko w wyborach organu stanowiącego samorządu (rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa), ale mogą także podejmować decyzje w drodze referendum lokalnego. Przedmiotem tego referendum mogą być sprawy dotyczące tej wspólnoty, ale także kwestie związane z odwołaniem organu samorządu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. W ten sposób, jak słusznie zaakcentował organ nadzoru, należy rozróżniać dwa rodzaje referendum. Jeden ma charakter obligatoryjny, jego przeprowadzenie jest obowiązkowe w takich sprawach, jak samoopodatkowanie się mieszkańców, ale także tylko tą drogą można odwołać radę przed upływem jej kadencji, a drugi jest to referendum fakultatywne, które może być zarządzane i przeprowadzane w innej ważnej sprawie. Jak stanowi art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, między innymi co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Wszczęcie procedury zmierzającej do przeprowadzenia referendum lokalnego następuje z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek mieszkańców tej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy – art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym. Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum jego inicjator powiadamia na piśmie burmistrza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie winno zawierać poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2). Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum, albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 1 i 2). Następnie w myśl art. 14 ust. 1 w/w ustawy, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia burmistrza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy (tj. 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania), którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ww. ustawy. W powyższym, 60-dniowym terminie inicjator referendum przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum, albo warianty zaproponowane do wyboru. Jak wynika z podstawy prawnej zakwestionowanej uchwały z dnia [...] stycznia 2015 r. inicjatorem przeprowadzenia referendum była Rada Miasta S. Powołany przepis w podstawie prawej art. 9 ustawy o referendum lokalnym dotyczy bowiem jednoznacznie referendum przeprowadzanego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządowej, a nie mieszkańców gminy. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest twierdzenie zawarte w skardze, jakoby sporna uchwała została podjęta w związku z wnioskiem mieszkańców S. W tej sytuacji podstawę prawną do podjęcia uchwały musiałby stanowić art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a wniosek o przeprowadzenie referendum musiałby być poparty podpisami 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania. Na akceptację nie zasługuje też argumentacja skarżącego jakoby referendum nie miało charakteru rozstrzygającego i mogło mieć charakter opiniodawczy. Należy bowiem podkreślić, że ustawa o referendum lokalnym nie dokonuje powyższego rozróżnienia, stąd też referendum lokalne należy traktować jako formę rozstrzygnięcia sprawy i nie ma ono na celu zasięgnięcia opinii. Przepis art. 65 ustawy o referendum lokalnym nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Innymi słowy, organy jednostki samorządu terytorialnego są związane normą prawną nakazującą im wobec wypełnienia przez referendum określonych wymagań - przedsięwzięcie leżących w ich kompetencji działań, które urzeczywistnią wynik referendum. Innymi słowy, właściwy organ to ten, który ma kompetencję do podjęcia czynności niezbędnej do realizacji sprawy będącej przedmiotem referendum zakończonego wynikiem rozstrzygającym. Ważne referendum lokalne, w którym zapadł rozstrzygający wynik, kreuje po stronie kompetentnych organów jednostki samorządu terytorialnego prawny obowiązek podjęcia działań urzeczywistniających realizację wyniku referendum, niezależnie od tego, czy treść tego wyniku jest zgodna z prawem, czy nie jest. Pamiętając jednak, że przedsięwzięcie działań ukierunkowanych na wprowadzenie w życie takiego wyniku referendum będzie jednocześnie naruszało inny prawny obowiązek organu jednostki samorządu terytorialnego, naturalną formułą wykluczenia tego rodzaju dylematu wydaje się kontrola inicjatywy przeprowadzenia referendum. Zatem referendum nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo. Wprawdzie zasada z art. 170 Konstytucji RP zagwarantowała członkom wspólnot samorządowych prawo współdecydowania o istotnych dla nich sprawach w drodze referendum, mieszkańcy mają zatem prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, ale w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. K 30/02 (OTK-A 2003/2/16) zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. Referendum nie może zatem zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdy członkowie tych organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność polityczną na samych mieszkańców, lub, gdy mieszkańcy z własnej inicjatywy chcą ich pozbawić prawa i obowiązku decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygnięcie podjęte w drodze referendum musi pozostawać w zgodności z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu, a wbrew stanowisku Skarżącego, rozstrzygnięcia w przedmiocie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców Miasta S., zawartego w zakwestionowanej uchwale Rady Miasta S. nie można uznać za zgodne z przepisami prawa. Jak podkreślono bowiem już wyżej zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. Referendum nie może zastępować stałego i nieprzerywalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdy członkowie tych organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność za realizację ustawowo przypisanych im zadań i kompetencji na samych mieszkańców. Z analizy §2 kwestionowanej uchwały w zakresie postawionego pytania referendalnego, tj. "Czy jesteś za dochodzeniem strat Miasta S. od Skarbu Państwa z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego?" można wywnioskować, że przedmiotem referendum ma być rozstrzygnięcie przez społeczność gminy o wystąpieniu na drogę sądową z powództwem o zapłatę z tytułu "strat Miasta S." spowodowanych niewłaściwym nadzorem prawnym i finansowym. W takiej sytuacji, jak słusznie zauważył organ nadzoru, chodzi o ewentualne roszczenie gminy wobec Skarbu Państwa, które (w przypadku jego rzeczywistego istnienia) jest na gruncie prawa cywilnego prawem podmiotowym. Z punktu widzenia przepisów o referendum lokalnym wątpliwe jest natomiast, czy lokalna społeczność jest legitymowana do wyrażania swojej woli w kwestii tegoż uprawnienia w drodze referendum. Przyjmując jednak, że wskazane prawo podmiotowe istnieje, to zgodzić należy się z organem nadzoru, że skorzystanie z tego uprawnienia przez organ wykonawczy gminy jest również jego obowiązkiem i ewentualność jego realizacji nie może być poddana ocenie w formie referendum lokalnego. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168). naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest między innymi niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że dochodzenie ewentualnych roszczeń jednostki sektora finansów publicznych jest z jednej strony uprawnieniem (na gruncie prawa cywilnego), a z drugiej obowiązkiem (na gruncie prawa administracyjnego) właściwego organu danej jednostki (burmistrza). W ocenie Sądu przedmiotowy obowiązek nie jest w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym sprawą dotyczącą wspólnoty mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, ani inną istotną sprawą gospodarczą dotyczącą więzi łączących tę wspólnotę. Zobowiązanie dochodzenia należności jednostki samorządu terytorialnego przez burmistrza, który wykonuje budżet oraz reprezentuje gminę na zewnątrz z jakiegokolwiek tytułu ma charakter bezwzględny. Podsumowując tą część rozważań należy dojść do wniosku, że Rada Miasta nie jest uprawniona do wkraczania w sferę kompetencji organu wykonawczego gminy. Nie jest tym bardziej uprawniona do odwoływania się do społeczności lokalnej z pytaniem, od którego ma zależeć realizacja omawianego powyżej obowiązku. Rada Miasta ani społeczność lokalna nie mogą zastępować Burmistrza Miasta i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została mu powierzona. Kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy, jak słusznie wywiódł organ nadzoru, wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W konsekwencji przyjąć należy, że skoro kwestia stanowiąca przedmiot pytania referendalnego nie jest w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym sprawą dotyczącą wspólnoty mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, ani inną istotną sprawą gospodarczą dotyczącą więzi łączących tę wspólnotę, to stanowi to naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym. Dodatkowo należy zauważyć, że pytanie postawione w kwestionowanej uchwale zostało sformułowane w sposób niezrozumiały i mogący wprowadzać w błąd, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 170 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać je za nieuzasadnione. Instytucja referendum, jak trafnie zauważył autor odpowiedzi na skargę, nie może bowiem służyć do zdejmowania ustawowej odpowiedzialności z władz lokalnych. Ponadto ewentualny negatywny wynik referendum prowadziłby do konieczności zaniechania przez organ dochodzenia roszczeń, co byłoby niezgodne z omówionymi wyżej przepisami prawa. W tych okolicznościach skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji.