II SA/Ke 228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 19 grudnia 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...], podjętej po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych przy remoncie ściany zewnętrznej drewnianej i stropu w korytarzu mieszkania Nr 1 w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] , prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazującej R. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na remoncie ściany zewnętrznej drewnianej i stropu w korytarzu mieszkania Nr 1 w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Organ odwoławczy stwierdził, że J. K. pismem z dnia 18 czerwca 2014r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta o wykonaniu przez R. K. rozbiórki ściany zewnętrznej i stropu w korytarzu lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] . W wyniku powyższej interwencji organ I instancji przeprowadził w dniu 17 czerwca 2014r. oględziny stwierdzając, że w budynku przy ul. [...] ściana konstrukcji drewnianej w korytarzu mieszkania nr 1 jest przegnita i występują ubytki materiału w ścianie. Tynk wewnętrzny odpadł w wielu miejscach. R. K. zdjął skrzydło okienne wewnętrzne. R. K. oświadczył do protokołu oględzin, że nie wykonywał rozbiórki ściany zewnętrznej korytarza, wyniósł tylko gruz, który samoczynnie spadł ze ściany na skutek zalewania i namoknięcia elementów drewnianych ścian i tynków wewnętrznych i ich odspojenia. Nie wykonywał również rozbiórki stropu drewnianego w pomieszczeniach korytarza, natomiast wiszące i połamane elementy deskowania sufitu powstały podczas prac budowlanych związanych z wymianą dachu wykonywanych przez J. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wydał decyzję z dnia 4 sierpnia 2014r. umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie częściowej rozbiórki drewnianej ściany zewnętrznej oraz elementów stropu drewnianego w korytarzu lokalu mieszkalnego Nr 1 w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] , ponieważ nie stwierdzono wykonania rozbiórki ściany i stropu, wobec czego postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Z akt organu I instancji wynika, że R. K. dokonał w dniu 9 lipca 2014r. w Urzędzie Miasta zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "doprowadzenie korytarza w lokalu nr 1 - po jego zalaniu - do stanu poprzedniego. Polegającej na częściowej wymianie tynku, wodą zniszczonej podłogi i pozostałych zniszczonych zalaniem rzeczy". W piśmie z dnia 29 sierpnia 2014r., przesłanym do wiadomości organu nadzoru budowanego I instancji, a stanowiącym odpowiedź na pismo J. K. - Spalskiego, Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wyjaśnił, że zakres prac objętych tym zgłoszeniem nie wymagał zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zakres stosowania uregulowań Prawa budowlanego, określony w art. 29 tej ustawy, nie obejmuje prac związanych z utrzymaniem w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Skoro zatem, zgłoszenie było bezprzedmiotowe, złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlegało weryfikacji przez uprawniony do tego organ. Dokonane zgłoszenie nie obejmowało swoim zakresem prac objętych obowiązkiem dokonania takiego zgłoszenia i dlatego brak było podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu na ich wykonanie. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 20 sierpnia 2014r. kontrolę w budynku przy ul. [...] stwierdzając, że w korytarzu mieszkania nr 1 wykonywane są jednak roboty budowlane polegające na remoncie ściany zewnętrznej drewnianej. W korytarzu strop jest podstemplowany, usunięto tynk ze ściany drewnianej i sufitu. Usunięto wypełnienie z supremy i z trocin, które znajdowało się w ścianie zewnętrznej korytarza przy oknie po prawej stronie patrząc od wewnątrz pomieszczenia, wstawiono wzmocnienia z krawędziaków (słupków o przekroju około 8x4 cm) od strony okna i od strony ściany zewnętrznej. Futryna okienna pozostała nienaruszona. Ściana od zewnątrz obijana jest płytą OSB. Organ zapisał ustalenie, że przewidywane jest ocieplenie ściany wełną mineralną i od wewnątrz przewidywane jest obłożenie ściany płytą OSB i gipskartonem. R. K. podczas kontroli okazał organowi I instancji kserokopię omawianego wyżej zgłoszenia zamiaru wykonania robót z dnia 9 lipca 2014r. i oświadczył do protokołu kontroli, że nie naruszał elementów konstrukcyjnych ściany zewnętrznej i stropu i nie zamierza naruszać, doprowadza tylko pomieszczenie do stanu poprzedniego, stemplowanie stropu w korytarzu wykonane zostało w trakcie wykonywania nowego dachu nad korytarzem i obecnie po zakończeniu tych prac stemplowanie to jest niepotrzebne, wyraził zamiar usunięcia stemplowania. Na podstawie takich ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wydał postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu w trybie natychmiastowym robót budowlanych przy remoncie ściany zewnętrznej drewnianej i stropu w korytarzu mieszkania nr 1 w budynku mieszkalno – usługowym wprzy ul. [...] , oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną. Organ wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r., który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Ponadto przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1; czyli wykonywanie robót polegających na remoncie obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków wymagałoby zgłoszenia zamiaru budowy. Organ stwierdził, że z powołanych wyżej przepisów wynika, że wykonywanie robót polegających na remoncie obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] wpisana jest indywidualnie do rejestru zabytków Województwa Świętokrzyskiego pod numerem rejestru A.360 decyzją z dnia 9 kwietnia 1972r. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w Urzędzie Miasta złożone było w dniu 9 lipca 2014r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót polegających na częściowej wymianie tynku, zniszczonej podłogi "i pozostałych zniszczonych zalaniem rzeczy" i organ architektoniczno budowlany nie wniósł sprzeciwu na to zgłoszenie. Jednak zgłoszenie to nie obejmowało swoim zakresem wykonywania takich robót jakie stwierdzono, to znaczy robót remontowych ścian korytarza. Ponadto w przedmiotowym budynku, wpisanym do rejestru zabytków wykonanie wszelkich nawet najdrobniejszych robót remontowych jak wymiana tynku czy podłogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jak również uprzedniego zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem nie można w takim obiekcie wykonać zgodnych z prawem robót remontowych na podstawie zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro w przedmiotowym budynku wykonywane były bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane, inne niż określone w przepisach art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a zatem objęte przepisem art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to organ I instancji miał obowiązek wstrzymać postanowieniem prowadzenie takich robót budowlanych. Ponadto roboty wykonywane były bez udokumentowanego nadzoru nad robotami przez osobę uprawnioną i zasadnym było nałożenie obowiązku przedstawienia przez inwestora inwentaryzacji i oceny technicznej robót. W wyniku złożonego zażalenia przez R. K. na postanowienie z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie w dniu 6 października 2014r. organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nakazującą R. Kostereskiemu zaniechanie dalszych robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na remoncie ściany zewnętrznej drewnianej i stropu w korytarzu mieszkania Nr 1 w budynku mieszkalno – usługowym przy ul. [...] . Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, wskazał że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. , zastosowany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z zachowaniem 2 miesięcznego terminu w stosunku do wydanego postanowienia a w okolicznościach panujących w przedmiotowej sprawie nie można pozwolić na kontynuację samowolnych robót, a zarazem brak było podstaw do wydania nakazu rozebrania wyremontowanej części obiektu lub przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego. Organ wskazał, że wykonywanie dalszych robót będzie możliwe wyłącznie po uzyskaniu odpowiedniej zgody od organu architektoniczno – budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w dniu 19 grudnia 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 października 2014r. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniósł R. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązania się z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu przeprowadzenia kontroli organ nie stwierdził dokonywania prac przy stropach w przedmiotowym pomieszczeniu a jedynie to, że jest on podparty. Podparcia stropu nie dokonano samowolnie tylko na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2013r. W dniu kontroli organ nie dopatrzył się żadnych uchybień, co do sposobu prowadzenia prac. Tynk w korytarzu mieszkania Nr 1 został częściowo zniszczony ze względu na prowadzone prace budowlane dachu nad korytarzem (remont dachu był prowadzony przez osobę trzecią). Zakres prac wykonywanych widoczny jest też na zdjęciach zrobionych przez przedstawiciela PINB dla Miasta dnia 20 sierpnia 2014r., które organy pominęły milczeniem. Pomimo tego organ podniósł zarzut prac remontowych przy stropach znajdujących nad przedmiotowym korytarzem i ścian korytarza. Przedmiotowe stropy nie wymagają remontu, co stwierdził rzeczoznawca w opinii z sierpnia 2014r., co do stanu stropów nad korytarzem w mieszkaniu Nr 1 - co też jest organowi znane z urzędu z innej sprawy [....] Skarżący zarzucił, że w dniu wydania decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych organ nie upewnił się czy takowe są prowadzone nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, a jedynie wyszedł z założenia, ze prace są nadal wykonywane nie podając źródła wiadomości. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, skarżący podniósł, że zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a. - organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z prawem administracyjnym procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowo-administracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe wykaże, że przy wydawaniu aktu organy administracji naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania (art. 145 § pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej, sprawowanej według powyższych zasad, była decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą. Roboty budowlany dotyczyły remontu ściany zewnętrznej drewnianej oraz stropu w korytarzu mieszkania, które dokonywane były przez R. K. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego słusznie podniósł, że w sprawie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ remont dotyczył obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Bezspornym bowiem w sprawie jest, że nieruchomość przy ul. [...] , wpisana jest indywidualnie do rejestru zabytków Województwa decyzją z dnia 9 kwietnia 1972r. Jak wynika z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zatem wykonywanie przez skarżącego robót polegających na remoncie obiektu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że skarżący takiego pozwolenia nie posiadał, przystępując do prac remontowych dotyczących ściany zewnętrznej drewnianej i stropu w korytarzu mieszkania Nr 1 przy ul. [...] , Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2014r. z udziałem skarżącego (podpisanego także przez skarżącego) wynika, że został usunięty tynk ze ściany drewnianej i sufitu, usunięto wypełnienie z supremy i z trocin ściany zewnętrznej przy oknie po prawej stronie, wstawiono wzmocnienia z krawędziaków (słupków) ok. 8x4cm od strony okna i od strony ściany wewnętrznej, od strony zewnętrznej ściana jest obijana płytą OSB, przewidywane jest uzupełnienie ściany wełną uniwersalną, od wewnątrz przewidywane jest obłożenie ściany płytą OSB i gipskartonem. Skarżący podczas kontroli podał, że "doprowadza pomieszczenie do stanu poprzedniego", przedłożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 9 lipca 2014r., złożonego do Urzędu Miasta . W zgłoszeniu tym skarżący, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy zgłosił zamiar przystąpienia do dnia 9 sierpnia 2014r. do wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu korytarza w lokalu Nr 1 - po jego zalaniu - do stanu poprzedniego, polegających na częściowej wymianie tynku, zniszczonej wodą podłogi i pozostałych zniszczonych zalaniem rzeczy. Słusznie zauważył organ, że zgłoszenie to nie obejmowało swoim zakresem wykonywania stwierdzonych w sprawie niniejszej robót budowlanych, polegających na remoncie ściany zewnętrznej drewnianej i stropu. Ponadto, co słusznie podkreślił organ w zaskarżonym postanowieniu, w przedmiotowym budynku, wpisanym do rejestru zabytków wykonanie wszelkich, nawet najdrobniejszych robót remontowych, jak wymiana tynku czy podłogi, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również uprzedniego zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem nie można w takim obiekcie wykonywać robót remontowych na podstawie zgłoszenia. Skarżący przyznał w skardze, że wykonał remont tylko małej części ściany i twierdził, że ukończył go przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Podkreślenia zatem wymaga, że nie ma znaczenia, czy w dniu kontroli trwały prace remontowe, a także jaki zakres tych prac został już wykonany do czasu wstrzymania robót budowlanych. Stwierdzony stan faktyczny oraz wyjaśnienia R. K. dawały organowi nadzoru budowlanego podstawy do uznania, że roboty remontowe zostały rozpoczęte i mogą być kontynuowane. W związku powyższym Sąd uznał, że skoro w przedmiotowym budynku wykonywane były bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane inne niż określone w przepisach art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, a zatem objęte przepisem art. 50 ust 1 pkt 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wstrzymać postanowieniem prowadzenie takich robót budowlanych. Prawidłowo także zastosowano przepis art. 50 ust. 3, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną. Roboty wykonane zostały bowiem bez udokumentowanego nadzoru przez osobę uprawnioną, w obiekcie objętym ochroną konserwatorską. Należy wskazać, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ mając na uwadze powyższe okoliczności prawidłowo zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane wydał decyzję o zaniechaniu dalszych robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy również wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 1063/14 oddalił skargę R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Tak więc decyzja będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie była konsekwencją stanu faktycznego i prawnego wynikającego ze sprawy II SA/KE 1063/14. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.