I OSK 1603/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 611/13 w sprawie ze skargi E.M. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. E.M. zwróciła się w trybie dostępu do informacji publicznej do Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W., o udzielenie informacji odnośnie zawartych przez PGMB "W." umów dotyczących wydzierżawienia terenów, którymi włada, w obrębie ewidencyjnym [...] na terenie Dzielnicy W., ze szczególnym uwzględnieniem umów zawartych ze spółką N. W odpowiedzi z dnia 8 maja 2013 r. PGMB "W." wskazało, że żądane informacje nie stanowią informacji dostępnych w trybie dostępu do informacji publicznej. Podniosło jednocześnie, iż od listopada 2012 r. w Urzędzie m.st. Warszawy działa Centralny Rejestr Umów (CRU), natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy prezentowany jest wykaz wprowadzonych do tego rejestru umów cywilnoprawnych, zawartych przez komórki organizacyjne Urzędu m.st. Warszawy, jednostki organizacyjne i osoby prawne m.st. Warszawy. Obowiązek wprowadzania umów cywilnoprawnych do CRU nie dotyczy spółek z udziałem m.st. Warszawy, przedsiębiorstw komunalnych, spółdzielni mieszkaniowych oraz TUW. Przedsiębiorstwo stwierdziło, iż mając powyższe na względzie oraz fakt, że zgodnie z aktualnym odpisem z KRS, w PGMB "W." Sp. z o.o. jedynym wspólnikiem jest m.st. Warszawa, nie ma ono obowiązku udostępniania informacji dotyczących zawartych przez nie umów. W piśmie z dnia 23 maja 2013 r. E.M. wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia 8 maja 2013 r. i wnioskuje o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła też, że PGMB "W." Sp. z o.o. jest spółką ze 100% udziałem m.st. Warszawy, a więc jest osobą prawną m.st. Warszawy i podlega obowiązkowi rejestracji umów w CRU. Ponadto tereny, którymi włada, są terenami, których właścicielem jest m.st. Warszawa i jako takie są ujęte w budżecie miasta. Zatem podmiotowo i przedmiotowo umowy wydzierżawienia takich terenów są umowami publicznymi. Wniosła zatem o ich udostępnienie. Przedsiębiorstwo w piśmie z dnia 22 maja 2013 r. podtrzymało swoje dotychczasowe ustalenia, informując jednocześnie, że zwróciło się do Urzędu m.st. Warszawy – Biura Nadzoru Właścicielskiego o zajęcie stanowiska w sprawie. Ponadto poinformowało o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 60 dni. Natomiast w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. PGMB "W." wskazało, że po powtórnym dokładnym przeanalizowaniu sprawy podtrzymuje swoje pierwotne stanowisko i odmawia udzielenia żądanych informacji, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Stwierdziło również, iż nawet, jeżeli stanowią one informację publiczną, to i tak zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie mogłyby zostać udostępnione, bowiem objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Analogiczne stanowisko Przedsiębiorstwo przedstawiło w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r., przesyłając w załączeniu pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 2012 r. wskazujące, że nie jest ono objęte obowiązkiem prowadzenia powszechnie dostępnego rejestru umów cywilnoprawnych w ramach Centralnego Rejestru Umów, prowadzonego w Urzędzie m.st. Warszawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. E.M. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. Z uwagi na powyższe wniosła o zobowiązanie PGMB "W." do dokonania czynności udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że żadne z pism Przedsiębiorstwa nie nosi znamion decyzji administracyjnej, a więc nie spełnia warunków określonych w art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo podniosła, że odmowa udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną bez zachowania właściwej formy decyzji administracyjnej, wskazuje w oczywisty sposób na stan bezczynności. Ponadto, w ocenie skarżącej, żądane kopie umów stanowią informację publiczną. Treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest informacją publiczną. Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pk 2 lit. f i pkt 5 lit. b ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało w szczególności, iż z faktu, że m.st. Warszawa jest jedynym wspólnikiem PGMB "W.", będącego Spółką prawa handlowego, nie można wywieść, że dysponuje majątkiem publicznym. Bowiem z momentem prawnego powstania spółki (wpisu do KRS) i uzyskania osobowości prawnej, wniesione wkłady pieniężne stają się majątkiem spółki i nie mają przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością Spółki, a nie tylko majątkiem w jej dyspozycji. Świadczy o tym zarówno art. 12 Kodeksu spółek handlowych, jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie I OSK 877/11. Ponadto Przedsiębiorstwo na każde składane przez skarżącą pismo udzielało odpowiedzi, a zatem nie sposób uznać, że jego Zarząd pozostawał w bezczynności. Podniosło również, że skoro nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to nie było zobligowane do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 611/13 zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku E.M.j z dnia 26 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej E.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd, adresat wniosku skarżącej o udzielenie informacji, tj. Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest – w ocenie Sądu – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców na dzień 11 grudnia 2013 r., nr KRS [...], wynika bowiem, że Miasto Stołeczne W. posiada w Spółce całość udziałów. Oznacza to, że m.st. Warszawa ma w niej pozycję dominująca w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), zgodnie z którym pozycja dominująca, to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym (art. 4 pkt 9 powołanej ustawy) przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie do konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycje dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Już powyższa okoliczność przesądzała w ocenie Sądu o tym, że spełniony jest podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo zauważył, że Spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa komunalnego pod nazwą: Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." i wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa, o którym mowa w ust. 1 (§ 3 ust. 1 i 2 jednolitego tekstu Aktu założycielskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). We władaniu Spółki znajdują się nieruchomości będące własnością m.st. Warszawy, a więc stanowiące majątek publiczny, czego Spółka nie kwestionuje. Także ten fakt kwalifikuje ją do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. Stąd też przeciwna argumentacja Spółki nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji spełniony jest w związku z tym również zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wprost znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p. Z powyższego względu WSA w Warszawie za nietrafne uznał stanowisko Spółki, że informacja o umowach cywilnoprawnych zawieranych przez nią, a dotyczących wydzierżawiania będących w jej władaniu nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy, nie jest informacją publiczną. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot będący w posiadaniu żądanej informacji jej nie udzieli bądź nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym (2-miesięcznym) terminie albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie Spółka twierdziła, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zatem nie był spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku, jak wskazuje się w orzecznictwie, informuje się o tym wnioskodawcę na piśmie. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji niebędącej informacją publiczną. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być podjęta, jeżeli prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w sytuacjach przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a po stronie wnioskodawcy brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego, wymaganego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Takiej zaś decyzji Spółka nie podjęła, nie sposób bowiem zdaniem Sądu pierwszej instancji za takową uznać pisma z dnia 20 czerwca 2013 r. WSA w Warszawie za chybioną uznał argumentację Spółki, iż jako podmiot prawa handlowego, a nie organ administracji publicznej, nie jest ona uprawniona do wydania decyzji w sprawie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji i niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stąd wynika obowiązek wydania także przez spółkę prawa handlowego decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Spółka przyjmując błędnie, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej oraz odmawiając jej udzielenia z tego względu, jak również z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozostawała zdaniem Sądu pierwszej instancji, w bezczynności. Jednakże, w ocenie tego Sądu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z milczenia adresata wniosku, czy też lekceważenia wnioskodawcy, bądź też podejmowania pozorowanych działań, które miały na celu nieudzielenie informacji. Powodem zwłoki były jedynie problemy dotyczące wykładni pojęć "informacja publiczna" oraz "podmiot obowiązany". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Postawiło w niej orzeczeniu pięć zarzutów. Po pierwsze, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" i "d" u.d.i.p. przez przyjęcie, że PGMB "W." stanowi podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądane przez E.M. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd doszedł do przekonania, iż Spółka jest zobowiązana do udzielenia wnioskodawczyni żądanej informacji. Po drugie, naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że informacja dotycząca umów wydzierżawienia terenu, którymi włada Spółka, mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Po trzecie, naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Spółka winna wydać decyzję, a brak jej wydania spowodował, że Spółka pozostawała w bezczynności, podczas gdy Spółka nie stanowi podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez E.M. informacje nie stanowią informacji publicznej, więc nie istniały żadne podstawy do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Po czwarte, naruszenie art. 149 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że Spółka pozostawała w bezczynności, w miejsce wydania rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.M. nie zgodziła się z argumentacją Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do dwóch kwestii. Po pierwsze, do tego, czy Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Po drugie, czy żądana w sprawie informacja w postaci zawartych przez ww. Przedsiębiorstwo umów dotyczących wydzierżawienia określonych we wniosku terenów stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do pierwszej kwestii, wskazać należy na art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców na dzień 11 grudnia 2013 r., nr KRS [...], wynika, że Miasto Stołeczne Warszawa posiada w skarżonej Spółce całość udziałów. Oznacza to, że m.st. Warszawa ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W nawiązaniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej godzi się przy tym zauważyć, że przepis wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie – żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do ww. przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że ww. podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. Niezależnie od tego powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że Spółka gospodaruje nieruchomościami należącymi do Miasta Stołecznego Warszawy, a zatem dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Skarżąca kasacyjna nie podważyła tej okoliczności. Nawet gdyby zatem przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że Spółka nie wykonuje zadań publicznych, to sam fakt dysponowania majątkiem publicznym przez nią czyni ją w świetle cytowanego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przesłanka gospodarowania majątkiem publicznym jest bowiem autonomiczna względem wykonywania zadań publicznych dla uznania podmiotu za zobowiązany do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. Ustawodawca posłużył się wszak w przepisie alternatywą łączną. Irrelewantne prawnie pozostaje przy tym w sprawie to, że zobowiązany podmiot jest spółką prawa handlowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne ustalenia Sądu pierwszej instancji, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego, że żądana w sprawie informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym (zob. też np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym. Zapatrywanie to pozwala skądinąd przeciwdziałać unikaniu przestrzegania reżimu jawności wynikającego z u.d.i.p. w drodze prywatyzacji w sferze publicznej. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił skargę E.M. w sprawie, gdyż Spółka jako podmiot zobowiązany nie rozpatrzyła w trybie u.d.i.p. wniosku skarżącej, mimo że dotyczył on informacji publicznej. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zaś na obecnym etapie to, czy na skutek wyroku Spółka powinna udostępnić żądaną przez skarżącą informację czy też istnieją podstawy do wydania przez Spółkę decyzji odmownej w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.