II SA/Sz 284/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. nr XXXVIII/371/14 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez I. stwierdza nieważność § 13 ust.4 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt I niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Łobez na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr XXXVIII/371/14 podjętą w dniu 5 marca 2014 r. Rada Miejska w Łobzie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, 645 i 1318) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz zasady gromadzenia, usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W § 13 ust. 4 powołanej uchwały, ustalono ilość odpadów podobnych do komunalnych, w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia, które przedstawiono w tabeli określającej rodzaj lokalu lub prowadzonej działalności z zestawieniem ich nagromadzania tygodniowego w litrach. W dniu 3 grudnia 2014 r. wpłynęło do Rady Gminy , na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w § 13 ust. 4 opisanej uchwały, wystosowane przez S., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Według skarżącej powołane postanowienie uchwały jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP oraz ustawową delegacją dla wydania Regulaminu, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W ust. 2 powołanego art. 4 określono zakres regulaminu wskazując m.in., że może on określać rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego i innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Natomiast w kwestionowanym § 13 ust. 4 uchwały ustalono ilość odpadów podobnych do komunalnych w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia przedstawione w tabeli, co, zdaniem skarżącej, należy uznać za sprzeczne z powołanymi delegacjami, ponieważ ustalają one normatywy ilości odpadów dla odpadów podobnych dla komunalnych, czyli kategorii odpadów, która nie może zostać objęta ww. regulacjami odnoszącymi się jedynie do odpadów komunalnych. Dalej skarżąca wywiodła, że opłata za gospodarowanie odpadami ma szczególny charakter – daniny publicznej, a skuteczne nałożenie takiego zobowiązania na obywateli wymaga zachowania zasad określonych w art. 217 Konstytucji RP. Tym samym wykroczenie poza upoważnienie ustawowe oraz nałożenie opłaty za odpady nieprzewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. nałożenie jej wg kryteriów sprzecznych z art. 6j ustawy, uznać należy za niedopuszczalne. W ustawie oraz Regulaminie pojęcie odpadów podobnych do komunalnych nie zostało zdefiniowane, natomiast ustawa pozwala objąć systemem jedynie odpady komunalne wytwarzane na nieruchomościach na których nie zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 2 ustawy) oraz ustalać opłaty jedynie za odbiór odpadów komunalnych (art. 6j ustawy). W konsekwencji, ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie zawiera podstaw prawnych dla objęcia przymusowym systemem innych kategorii odpadów niż komunalne oraz ponoszenia z tego tytułu opłat na rzecz gminy, co powoduje, że rzeczone postanowienie uchwały jest sprzeczne z ustawą oraz uchwałą Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 31 października 2012 r., która dotyczy jedynie odpadów komunalnych. Ponadto delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie upoważnia do ustalania normatywu odpadów (tzn. minimalnych ilości produkowanych odpadów), za które ma być uiszczana obowiązkowa opłata. Pogląd taki reprezentują sądy administracyjne wywodząc w licznych orzeczeniach, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu rada powinna jedynie uwzględnić przy ustalaniu minimalnej wielkości pojemników takie parametry jak: średnia ilość odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, nie zaś ustalać minimalną ilość produkowanych odpadów i nakładać obowiązek rozliczenia się za taką ich ilość. Kwestionowany zapis jest sprzeczny również z art. 6j ust. 3 ustawy, ponieważ w przypadku nieruchomości niezamieszkałych nie można uzależniać opłaty od innych czynników takich jak np. powierzchnia handlowa. Według skarżącej interes prawny w podważeniu kwestionowanej uchwały wynika z faktu wezwania jej przez Burmistrza do złożenia na podstawie § 13 ust. 4 powołanej uchwały korekty deklaracji za odbiór odpadów, pod rygorem jej ustalenia w myśl art. 60 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Rada Miasta w Łobzie uchwałą nr III/20/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając, że wskazanie sposobu ustalenia ilości odpadów poprzez odniesienie się do średniotygodniowego wskaźnika nagromadzenia odpadów w litrach ma na celu uszczegółowienie i uzasadnienie przyjętych w rozdziale 5 Regulaminu minimalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych oraz ustalenie minimalnego pojemnika na odpady komunalne. Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą orzecznictwa sądów administracyjnych Rada wskazała, że istnieją również orzeczenia sądów administracyjnych reprezentujące zupełnie odmienny pogląd. Uchwała nr XXXVIII/371/14 z dnia 5 lutego 2014 r. podlegała badaniu w trybie nadzoru przez Wojewodę , który w jej zapisach, także w § 13 ust. 4 nie dopatrzył się naruszenia prawa. Odnosząc się w dalszej kolejności do braku definicji odpadu komunalnego, organ podniósł, że Regulamin nie zawiera definicji odpadu, nie zawiera jej również ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast zawarta jest ona w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn.zm.) Wbrew skarżącej regulamin nie zawiera zapisów dotyczących zagospodarowania innych odpadów niż odpady komunalne, co wynika chociażby z tytułu rozdziału 5, a sformułowanie "odpad podobny do komunalnego" dotyczy odpadów komunalnych, natomiast sposób sformułowania wskazywać ma jedynie na inne źródło wytworzenia odpadu komunalnego niż gospodarstwo domowe. Chybiony jest w ocenie organu także zarzut, uzależnienia przez Regulamin wniesienia opłaty nie od ilości pojemników, a od innych czynników, tj. powierzchni handlowej, ponieważ zgodnie z uchwałą nr XXX/315/13 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik określonej pojemności, stawki opłat dla nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, ustala się za pojemnik – zgodnie z art. 6k ustawy. S. reprezentowana przez radcę prawnego D. M.-F. w dniu [...] r. złożyła na powyższą uchwałę z dnia 5 lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w § 13 ust. 4, zaskarżonej uchwale zarzuciła: - naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach poprzez objęcie odpadów podobnych do komunalnych, a więc kategorii odpadów, która nie jest objęta regulacjami powołanej ustawy, a tym samym Regulamin nie może ustalać obowiązków dotyczących zbierania ww. odpadów, a tym bardziej ustalać normatywu ich ilości, - przekroczenie umocowania w delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie minimalnego tygodniowego wskaźnika nagromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych przez mieszkańców wskazanych w ww. ustępie, w sytuacji gdy delegacja przewidziana w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia organ do określenia nie ilości wytworzonych odpadów, ale wielkości pojemników przeznaczonych na nie, - naruszenie art. 217 Konstytucji RP poprzez nałożenie na podmiot obowiązku ponoszenia opłaty nie znajdującej podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w zakresie nie wskazanym przepisami, tj. w zakresie odpadów podobnych do komunalnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła merytoryczne argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczące przepisu § 13 ust. 4 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestionowanego przepisu § 13 ust. 4 uchwały organ wyjaśnił, że wskazanie sposobu ustalenia ilości odpadów poprzez odniesienie się do średnio tygodniowego wskaźnika nagromadzenia odpadów w litrach ma na celu uszczegółowienie i uzasadnienie przyjętych w rozdziale 5 Regulaminu minimalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych oraz ustalenia minimalnego pojemnika na odpady komunalne. Wbrew skarżącej uchwała nie ustala żadnego normatywu, a kwestionowany przepis mieści się w delegacji ustawowej o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, ponieważ wskaźniki średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach są niezbędne nie tylko do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, lecz również warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących kwestionowanego przepisu organ podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej " u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym do gminnego prawodawcy, przez skarżącą Spółkę. Następnie, w przepisanym do tego terminie, określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", skarga została wniesiona do Sądu. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga dotyczy uchwały podjętej z zakresu administracji publicznej. Przesądziwszy kwestię dopuszczalności skargi należało przystąpić do meritum i w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię legitymacji skargowej S. Regulacja przepisu art. 101 u.s.g., oprócz wymagań natury proceduralnej (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), które – co już wyżej Sąd stwierdził- zostały w niniejszej sprawie zachowane, uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Analizując pojęcie "interesu prawnego" na gruncie orzecznictwa oraz doktryny stwierdzić należy, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny a nadto, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca Spółka, co podkreślano w skardze została wezwana do uiszczenia należności za odpady wg zasad określonych w uchwale i w związku z opłatami za odpady zostało wszczęte wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Zdaniem Sądu, skarżąca Spółka wykazała, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 13 ust. 4 naruszyła jej interes prawny, rozumiany jako naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącą jej interesu, które obiektywnie polegało na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r. ,IVSA 346/93 http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów dotyczących uchwały, podniesionych przez skarżącą, obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do argumentów przytoczonych przez Radę Miejską dotyczących dokonanej przez Wojewodę oceny legalności uchwały. W świetle obowiązującego prawa, okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do uchwały. Z tego powodu podmiot, którego interes prawny został naruszony przepisami takiej uchwały (skarżąca Spółka), nie jest pozbawiony prawa skutecznego zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Analiza przepisów uchwały doprowadziła do uznania zasadności zarzutu podniesionego przez skarżącą, dotyczącego § 13 ust. 4 uchwały nr XXXVIII/371/14 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz.Urz. Woj. Zacho. z 2014 r. poz. 978). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwałą jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. outrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399), zwana dalej "ustawą" i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego organ stanowiący akt ten uchwalił. Zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego ( art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia, zakreślonego w ust. 2 tego przepisu. W § 13 ust. 4 uchwały, Rada Miejska w Łobzie zawarła przepis, zgodnie z którym ilość odpadów podobnych do komunalnych ustala się w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia, które przedstawiono w tabeli. Tabela zawiera trzy rubryki opisane jako: Lp, Rodzaj lokalu lub działalności, Nagromadzenie tygodniowe ( w litrach). Jak już wyżej Sąd zwrócił uwagę, zaskarżona uchwała została podjętą w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy. Upoważnienie to jest wyraźne, zaś zakres regulacji określa ust. 2 tego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że w kwestii odpadów regulamin dotyczy wyłącznie odpadów komunalnych. Definicja legalna tych odpadów została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepis ten stanowi, że przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, że użyte w uchwale pojęcie "odpady podobne do komunalnych" jest pojęciem niezdefiniowanym ani w ustawie, na podstawie której została podjęta uchwała, ani też w ustawie o odpadach. W § 13 ust. 4 przepis dotyczy zatem bądź to odpadów komunalnych, bądź też innych, co do których ustawodawca nie przewidział, że zasady gospodarowania nimi zostaną określone w regulaminie. Akt prawa miejscowego jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może zawierać w odniesieniu do odpadów pojęć nie ustawowo niezdefiniowanych, wprowadzonych do tego aktu z przyczyn znanych wyłącznie lokalnemu prawodawcy, a nadto wymagających wyjaśnienia ich znaczenia w procesie stosowania prawa. Takie zabiegi legislacyjne- w ocenie Sądu- są niedopuszczalne, albowiem co do istoty wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Ustawodawca w żaden sposób nie upoważnił rady gminy do wprowadzania nowych kategorii odpadów, a tym bardziej ustalania wskaźników ich nagromadzenia, od których następnie uzależnił wysokość pobieranych opłat. Przypomnieć należy, że w regulaminie, którego zakres regulacji stanowi katalog zamknięty i dotyczy wyłącznie odpadów komunalnych, ustawodawca zezwolił wyłącznie na unormowanie następujących zagadnień dotyczących ich zbierania ( art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy): 2) rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Kwestia m.in. średniej ilości odpadów (ustalanej w innym akcie na podstawie odrębnego upoważnienia ustawowego) w tym przepisie stanowi jedynie wskazanie do ustalenia rodzaju, pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy – tak jak to ma miejsce w § 13 ust. 4 uchwały- nowych wskaźników wytwarzania odpadów w miejscach wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu, jest to kolejne przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy oraz niezrozumienie brzmienia tego przepisu w procesie tworzenia lokalnego prawa. Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że przepis § 13 ust. 4 uchwały nr XXXVIII/371/14 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. narusza dyspozycję art. 4 ust. 2 ustawy, co nakazywało Sądowi stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W kwestii wykonalności uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.