II OSK 2610/15

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1359/14 w sprawie ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od A. S. i W. S. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1359/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A. S. i W. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Lędziny z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2014 r. E. P. złożyła do Burmistrza Miasta Lędziny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku dwukondygnacyjnego z podpiwniczeniem, terenem utwardzonym, zjazdem na ul. S.", wraz z wymaganą dokumentacją. Burmistrz Miasta Lędziny w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Wystąpił również do innych organów o dokonanie odpowiednich aktów współdziałania. W dniu [...] lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo stron postępowania A. S. i W. S., w który zarzucili, że planowane przedsięwzięcie naruszy spójność architektoniczną obszaru. W okolicy znajdują się bowiem niewysokie budynki mieszkalne. Zlokalizowanie tam wysokiego budynku, w formie prostopadłościanu może stanowić naruszenie reguły przewidzianej w art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie wskazali, iż planowane przedsięwzięcie ograniczy dostęp światła słonecznego do pomieszczeń w ich domu. W dniu [...] lutego 2014 r. z pismem wyrażającym sprzeciw wobec przedsięwzięcia wystąpiła również M. D. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta Lędziny ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku biurowego wraz z parkingiem i zjazdem z drogi publicznej". W ocenie organu zostały spełnione w sprawie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym planowane przedsięwzięcie będzie kontynuować funkcję już na obszarze analizowanym istniejącą. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i A. S. W ocenie odwołujących się planowane przedsięwzięcie nie spełnia reguł wynikających z zasady "dobrego sąsiedztwa" wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionowali również zasięg obszaru analizowanego. Wskazali wreszcie, iż ustalenie wysokości elewacji frontowej bez odniesienia się do zabudowy sąsiednich działek stanowi naruszenie prawa. Odwołanie o bardzo zbliżonej treści złożyli również M. D. i J. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy uznając, iż zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiadają prawu. Skargę na tę decyzję złożyli M. D. i J. D. podnosząc zarzuty naruszenia: – braku potwierdzenia, że osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy posiada stosowne kwalifikacje, – braku podpisu przez osobę uprawnioną załącznika graficznego do decyzji, – błędnego doboru obiektów w celu ustalenia funkcji obszaru analizowanego, – braku przeprowadzenia, w wystarczającym zakresie, postępowania wyjaśniającego, Skargę na tę decyzję złożyli także W. S. i A. S. podnosząc zarzuty naruszenia: – art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez zbyt szerokie określenie obszaru analizowanego, – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie wysokości elewacji frontowej planowanego przedsięwzięcia bez odniesienia się do istniejącej zabudowy i ukształtowania terenu, – art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przygotowanie projektu decyzji poprzez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, – art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe opisanie załącznika graficznego do decyzji, niepodpisanie tego załącznika, brak załącznika określającego analizę funkcji obszaru, brak podpisu osoby uprawnionej na załączniku graficznym do analizy. Odpowiadając na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1359/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Lędziny z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, iż w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ma więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 – dalej "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, organy obu instancji dokonały oceny występowania powyższych przesłanek i uznały, iż określenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestorki jest dopuszczalne. Skarżący zakwestionowali powyższe ustalenia podnosząc przede wszystkim brak uwzględnienia przy określeniu parametrów planowanego budynku istniejącej zabudowy oraz naturalnego ukształtowania terenu. Jako dowód, w trakcie rozprawy, przedstawili dokumentację fotograficzną wraz ze schematycznie zaznaczonymi gabarytami obiektu, którego dotyczy skarżona decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. akt ten określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. To ostatnie pojęcie jest zaś rozumiane, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W rozstrzyganej sprawie organy administracji nie wykazały w sposób jednoznaczny, iż reguła powyższa została dochowana. Przedstawiona przez skarżących dokumentacja fotograficzna może wskazywać, iż ustalając warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia nie zachowano ładu przestrzennego. Odwołanie się w analizie do obiektu handlowego znajdującego się na tym obszarze wydaje się niewystarczające. Dotyczy to zwłaszcza wysokości elewacji frontowej. Sąd stwierdził, że nie przesądza, czy lokalizacja inwestycji w kształcie zawnioskowanym jest możliwa, czy też nie. Jednakże rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga głębszej analizy a przyjęte rozwiązanie musi zostać przez organ administracji tak uzasadnione, aby spełnić wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one niezasadne. Określenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Również pod względem formalnym rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu, należy uznać za prawidłowe. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity; Dz. U. z 2015 r. poz. 199; ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisu tego wynika obowiązek badania spełnienia zasady określonej w tym przepisie w odniesieniu do postępowania zmierzającego do określenia warunków zabudowy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom opisanym w przywołanym przepisie, polegające na braku logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przywołane przez Sąd przepisy, których naruszenie w ocenie Sądu jest podstawą do uchylenia decyzji to przepisy ogólne, nakazujące uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, które nie mogą stanowić samodzielnie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. ( sygn. akt II SA/GI 93/13). Normy ogólne, chroniące ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie mogą oddziaływać na rozstrzygniecie organu administracji. Są to bowiem reguły, które mają zastosowanie do wszelkich działań jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Z treści tych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można jednak wyprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu (wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 797/08). Ponadto zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżonym wyrokiem naruszył art. 174 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania, na czym konkretnie polega naruszenie prawa materialnego, odwołując się jedynie ogólnikowych wskazań ustawy. Skoro, jak twierdzi Sąd, mamy do czynienia z klauzulą generalną to należało wskazać, na czym konkretnie, zdaniem Sądu, to naruszenie polega. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że nie zawiera ono wyjaśnienia podstawy prawnej. Nie można bowiem za takie wyjaśnienie uznać kilku ogólnikowych zdań. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określający przesłanki wydania tej decyzji. Nie jest to wprawdzie art. 6 ust. 1 tej ustawy jak to zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku, tylko art. 61 ust. 1 niemniej jednak treść tego przepisu przytoczona została prawidłowo. Wymienione w tym przepisie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią zamknięty katalog. Należy mieć na względzie fakt, iż zgodnie z treścią art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma odpowiednie zastosowanie art. 52 tej ustawy. Z art. 52 ust. 3 wynika zaś, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza, że również wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można uzależnić od spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jeśli analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo i z analizy tej wynika, iż zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana, to oznacza to, że spełnione zostały wymogi zachowania ładu przestrzennego, o których mowa w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na jakiekolwiek nieprawidłowości w sporządzeniu uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Nie wskazano jakich wymogów analiza nie spełnia bądź też jakie ustalenia decyzji są niezgodne z dokonaną analizą. Uzasadnienie wyroku sprowadza się do ogólnych stwierdzeń takich jak: "W rozstrzyganej sprawie organy administracji nie wykazały w sposób jednoznaczny, iż reguła powyższa została dochowana.", "Przedstawiona przez skarżących dokumentacja fotograficzna może wskazywać, iż ustalając warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia nie zachowano ładu przestrzennego.", "Odwołanie się w analizie do obiektu handlowego znajdującego się na tym obszarze wydaje się niewystarczające. Dotyczy to zwłaszcza wysokości elewacji frontowej." Argumenty mające przemawiać za uchyleniem decyzji to w istocie nieodkreślone zwroty: "nie wykazały w sposób jednoznaczny", "może wskazywać", "wydaje się niewystarczające". Nie można tego rodzaju argumentacji uznać za merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu administracji, co do dalszego postępowania. Wskazanie Sądu sprowadza się do stwierdzenia, iż należy dokonać głębszej analizy czy lokalizacja inwestycji w kształcie zawnioskowanym jest możliwa oraz, że należy sporządzić takie uzasadnienie decyzji, aby spełnić wyrażoną w K.p.a. zasadę przekonywania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny zaskarżonej decyzji. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego ponownie sprawę będzie dokonanie takiej oceny. Sąd powinien stwierdzić, czy zaskarżona decyzja narusza prawo, czy też nie, a jeżeli tak to jaki przepis został naruszony i na czym to naruszenie polega. Wynik ustaleń Sądu w tej kwestii powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, które nie może sprowadzać się ogólnych i niedookreślonych sformułowań. Ogólne sformułowania mogą stanowić wstęp do zasadniczej argumentacji nie zaś jej istotę. Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie jego oceny jest przedwczesne. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.