II SA/Gl 797/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. "[...]" Sp. z o.o. w W. wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą składa się: 1) wykonanie stalowej wieży kratowej o wysokości [...] m npt, posadowionej na fundamencie, 2) montaż [...] anten radioliniowych na wysokościach [...] m i [...] m npt oraz [...] anten sektorowych na wysokości [...] m npt, 3) posadowienie stalowej szafy z trzema urządzeniami sterująco-zasilającymi pracę anten. Usytuowanie stacji zaplanowano na części działek nr ewid. [...] i [...] obręb G. k.m. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji powyższej inwestycji celu publicznego. Jednakże wskutek odwołania inwestora decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta C., powtórnie orzeczono o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji odmownej organ I instancji powołując się na wyniki analizy ustalił, że działki, objęte wnioskiem figurują w ewidencji gruntów jako tereny rolne o pow. [...] m2, z czego pod planowaną inwestycję wskazano pas terenu od ul. [...] o pow. ok. [...] m2. Właścicielem terenu są małżeństwo T. i W. W. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi i położony wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rozciągającej się wzdłuż ulicy [...] i włączonej do niej ulicy [...] – z zabudową uzupełniającą oraz pojedynczą zabudową usługową. Proponowana lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej znajduje się w odległości: – ok. [...] m od parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (ul. [...]), – ok. [...] m od parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (ul. [...]), – ok. [...] i [...] m od budynków mieszkalnych (ul. [...]), – ok. [...] m od zabudowań szkoły (ul. [...]). Wysokość omawianej zabudowy wynosi od [...] do [...] m. Obowiązujące studium kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. kontynuuje wcześniejsze przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności. Nadto, organ I instancji podniósł, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może pogarszać walory estetyczne środowiska i wprowadza zanieczyszczenie do środowiska w postaci pola elektromagnetycznego, które może negatywnie oddziaływać zarówno na stan zdrowia ludzi, jak i inne organizmy żywe w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Przeciwko lokalizacji stacji telefonii komórkowej zaprotestowali też właściciele sąsiednich budynków oraz ich mieszkańcy, zaś Gmina C. nie może ponosić kosztów związanych z ich roszczeniami na gruncie art. 36 i art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zobligowana jest do wyważenia interesu publicznego oraz interesu prawnego tych osób zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy, co w szczególności dotyczy właścicieli działek nr ewid. [...],[...],[...],[...], których granice przekracza zasięg promieniowania. Zatem działki te są zlokalizowane w obszarze oddziaływania stacji bazowej, a zdaniem organu nie jest możliwe ustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zgodnie z wymogami § 2 ust. 7 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Wreszcie, w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja o wysokości [...] m, stanowić będzie dysonans przestrzenny wśród zdecydowanie niskiej zabudowy, co stoi w sprzeczności z naczelną zasadą z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, zaś troska o ład przestrzenny jest strefą interesu publicznego (art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W konsekwencji, z uwagi na udowodnioną sprzeczność zamierzenia z ładem przestrzennym oraz uwzględniając słuszny interes społeczności lokalnej (obawa o zagrożenie zdrowia, ograniczenie interesu prawnego stron oraz obniżenie komfortu egzystencji i mieszkaniowych w rejonie projektowanego masztu), organ I instancji orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. W odwołaniu od decyzji Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uwzględnienia wniosku w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a także wskazała na błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 6 pkt 2, art. 36 i 59, art. 53 ust. 3 i art. 54 tej ustawy oraz § 2 ust. 7 rozp. MI w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem odwołującej się Spółki, z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, organ I instancji uznał nadto, że wnioskowana inwestycja będzie mogła szkodliwie wpływać na stan zdrowia ludzi i innych organizmów żywych. Wreszcie, wskazano na uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji z art. 107 § 1 i 3 kpa, naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz art. 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołująca się zaakcentowała, że decyzja w tym przedmiocie ma jedynie charakter deklaratoryjny, czyli stanowi przykład aktów związanych, zaś organ administracji nie może odmówić jej wydania powołując się na oceny pozaprawne, w szczególności na normy estetyczne, czy ogólne klauzule ładu przestrzennego i wreszcie brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie przywołał żadnego przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 56 ustawy. W tym względzie powołano się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 441/06 (LEX nr 232973) oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zajęte w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06. Zdaniem odwołującej się Spółki, żaden przepis prawa nie zakazuje lokalizowania stacji bazowych telefonii w okolicy budynków mieszkalnych czy szkół, zaś stwierdzenie, czy poziom pól elektromagnetycznych w środowisku jest dopuszczalny sprowadza się do zbadania, czy mieści się on w granicach standardów dopuszczalnych dla określonych terenów, wyznaczonych w drodze przepisów wykonawczych do ustawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oparte jedynie na wymogu z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz musi brać pod uwagę istniejące w obszarze analizowanym zagospodarowanie poszczególnych nieruchomości, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do ograniczenia prawa jednostki. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym eksponuje wszak dwie podstawowe wartości, którym są ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 i zrównoważony rozwój, co dotyczy także niniejszej sprawy. W tym względzie organ II instancji powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 482/07. Zdaniem organu, wniosek taki wypływa też z obowiązku sporządzenia projektu decyzji przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami (art. 50 ust. 4 ustawy). Stąd też przesłankami do wydania decyzji pozytywnej jest zgodność inwestycji z wartościami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy oraz przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 56. Zatem w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie wykazano sprzeczność z ładem przestrzennym właściwym dla terenu planowanej inwestycji, brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "[...]" wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 2 pkt 1 i art. 54 tej ustawy, a także uchybienie regułom procedury administracyjnej (art. 107 § 3 kpa, art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy, nie są przepisy wymienione przez organ odwoławczy. W tym względzie powołano się na stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 245/07. Zdaniem skarżącej, dla inwestycji celu publicznego nie mają znaczenia jej gabaryty, gdyż w tym zakresie nie mają zastosowania ograniczenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustaw (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżąca ponawiając argumentację co do charakteru prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako aktów związanych, powołała się dodatkowo na fakt zaaprobowania tego poglądu w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt 858/08 i WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 414/08, a także pogląd zajęty w analogicznej sprawie przez SKO w C. (decyzja z dnia [...]r. nr [...], wydana w trybie autokontroli w sprawie II SA/Gl 415/80). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem z naruszeniem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. Z mocy tegoż przepisu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Trafnie wskazała skarżąca Spółka, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wniosek taki wypływa też z treści art. 53 ust. 3 oraz art. 54 pkt 2 tej ustawy. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 451 – 455), stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić żądaniu składającego wniosek, wówczas gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Taka sytuacja tworzy po stronie wnioskującego publiczne prawa podmiotowe. Wiąże się to z zasadą legalizmu. Organy administracyjne w swoich działaniach związane są prawem (art. 6 kpa), a w szczególności istotne jest to wtedy, gdy organy korzystają z władczych form działania. Zasadę działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa potwierdza Konstytucja. Skoro zatem regulacja prawna – tu art. 56 ustawy – przewiduje wydawanie w określonych przypadkach decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to wnioskujący w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zrealizowane. Decyzja taka stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organy ustalające lokalizacje inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przez "niezgodność z przepisami prawa" należy przy tym rozumieć "sprzeczność" z tymi przepisami. Normy są wtedy sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. Natomiast zgodność oznacza spójność rozpatrywanych norm. Ochrona własności (lub innego prawa do terenu, którym dysponuje wnioskodawca) i wynikającego z niego prawa zabudowy jest jednym z obowiązków organu stosującego prawa (art. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stwierdzenie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi (art. 1 ust. 2 pkt 1) i ta ocena mogłaby być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest niedopuszczalne. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć odmowę ustalenia lokalizacji na wyrażonej sprzeczności z przepisami nakładającymi expressis verbis jakieś ograniczenia. Nie można więc odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Taki też pogląd wyrażono w wyroku tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 414/08. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do powyższego poglądu, nie aprobując odmiennego stanowiska, zajętego w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 482/07. Tymczasem w niniejszej sprawie żaden z przywołanych przez organy obydwu instancji przepisów nie może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 ustawy. Aczkolwiek w rachubę może wchodzić także sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak musi to być wyraźna sprzeczność z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Normy ogólne, chroniące ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy), nie mogą zaś oddziaływać na rozstrzygnięcie organu administracji. Są to bowiem reguły, które mają zastosowanie do wszelkich działań jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu. Zasadnie podniesiono też w skardze, iż w przypadku inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd też ani gabaryty i forma architektoniczna projektowanej inwestycji, czy linia zabudowy na działce, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ustawodawca jednoznacznie tego rodzaju ograniczenia w zabudowie zastrzegł bowiem dla decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy sporna inwestycja dotyczy celu publicznego z art. 2 pkt 5 ustawy, a przy tym nie ma prawnego znaczenia fakt, że inwestorem jest podmiot prywatny. Zdaniem sądu administracyjnego, nietrafna jest też argumentacja organu odwoławczego, iż odmienny wniosek co do charakteru prawnego przedmiotowej decyzji wynika z treści art. 50 ust. 4 ustawy. Obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami należy bowiem wiązać z faktem, iż również plan miejscowy podlega takim wymogom. O ile jednak plan miejscowy ma charakter kształtujący ład przestrzenny, to decyzja z art. 54 ustawy ma charakter deklaratoryjny wobec ustaw i aktów wydanych na ich podstawie (vide: cyt. Komentarz str. 439). Gdy zaś idzie o argumentację organu I instancji wyjaśnić przyjdzie, iż przeszkodą do uwzględnienia wniosku nie mogą być względy ekonomiczne, a mianowicie roszczenia o odszkodowanie właścicieli działek sąsiednich. Aczkolwiek zasadnie organ ten uznał, iż przedmiotowa inwestycja polega na wprowadzeniu zanieczyszczenia do środowiska w postaci pola elektromagnetycznego, lecz przepis art. 3 pkt 49 ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie stanowi podstawy, wprowadzającej ograniczenia w zabudowie działek nr [...] i [...] inwestycją w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, ani z uwagi na istniejącą na tej działce, jak i na działkach sąsiednich, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i w sąsiedztwie szkół. Przepisem odrębnym w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co prawda regulacja zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, nakazująca lokalizację na terenach osiedli mieszkaniowych, obiektów użyteczności publicznej i innych obszarach, w bezpiecznej odległości zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, jednak do takiej przesłanki w niniejszej sprawie nie nawiązano. Wreszcie, na tym etapie postępowania nie podlega badaniu kwestia usytuowania inwestycji względem granic działek sąsiednich w aspekcie spełnienia wymogów techniczno-budowlanych. Zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego jest bowiem przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestie w zakresie ochrony zdrowia i środowiska ze względu na dopuszczalne normy zanieczyszczeń oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wynikającym z art. 5 Prawa budowlanego, stanowią zaś istotną treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja w tym przedmiocie ma bowiem moc wiążącą na etapie pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy). Wreszcie, przywołany przez organ I instancji przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminnym jako nakładający obowiązek dbałości o ład przestrzenny, nie nakłada żadnych konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. A contrario wskazać przyjdzie, że art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakłada obowiązek uwzględniania potrzeb interesu publicznego. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w minimalnej wysokości tj. w kwocie [...] zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 2 i 209 tej ustawy. Skład orzekający nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do naruszenia reguł procedury administracyjnych, zwłaszcza co do braków uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji, opartych na błędnej wykładni prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ I instancji winien dokonać jego analizy pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, przez które nie można rozumieć regulacji przywołanej w poprzednich decyzjach odmownych.