II GSK 1125/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 269/15 w sprawie ze skargi J.W. na wystąpienie pokontrolne Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przedmiocie funkcjonowania ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 269/15, odrzucił skargę J.W. na wystąpienie pokontrolne Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie funkcjonowania ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. W uzasadnieniu, Sąd wskazał że organ przedstawiając w przedmiotowym protokole oceny i uwagi końcowe, wniósł m.in. o realizację podstawy programowej w zakresie jazdy w warunkach specjalnych w ośrodku doskonalenia techniki jazdy (zgodnie ze złożonym wnioskiem przedsiębiorcy z 12 maja 2014 r.) lub przy wykorzystaniu urządzenia technicznego, spełniającego wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych (Dz. U. Nr 81, poz. 444). W konsekwencji, negatywnie organ ocenił prowadzenie zajęć, w ww. ośrodku, w warunkach specjalnych przy wykorzystaniu symulatora F12HF-3/A88-NR (od 30 kwietnia, tj. odbioru pisma o unieważnieniu certyfikatu zgodności) dla przedmiotowego urządzenia technicznego. Organ wyraził ogólną ocenę z kontroli pozytywną z nieprawidłowościami i zobowiązał kontrolowanego do złożenia pisemnej informacji o wykonaniu zaleceń lub podjętych działaniach lub przyczynach ich nie podjęcia w terminie 7 dni od daty otrzymania wystąpienia. W skardze J.W. wywiódł możliwość kwestionowania powołanego wystąpienia pokontrolnego z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a.". Według skarżącego, skutkiem wydania wystąpienia pokontrolnego jest zaprzestanie prowadzenia przez niego szkoleń na trzystopniowym symulatorze jazdy w warunkach specjalnych. Wskazał, że pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę J.W., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie określa ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wystąpienie to obrazuje przebieg kontroli, wskazuje na stwierdzone uchybienia oraz zawiera wnioski o ich usunięcie. Wymaganiom tym odpowiada obowiązek kontrolowanego do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne. Wystąpienie to nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, tzn. takiego, któremu strona obowiązana jest się poddać pod groźbą zastosowania środków przymusu państwowego, przewidzianych w przepisie prawa materialnego rangi ustawowej. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. WSA stwierdził, że bez wątpienia obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie może być rozumiany jako obowiązek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto Sąd podkreślił, że powyższa ocena została oparta o analizę art. 39h ust. 2 pkt 1, art. 39h ust. 2 pkt 2 oraz art. 39g ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.). Stwierdził, że z powołanych regulacji prawnych nie można wywieść odpowiedzialności administracyjnej kontrolowanego podmiotu za brak odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, a także nie wynika z nich możliwość poddania tego wystąpienia egzekucji administracyjnej. Władczym rozstrzygnięciem, któremu skarżący musiałby się poddać, byłaby decyzja o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia i wykreślająca przedsiębiorcę z właściwego rejestru, z uwagi na nieusunięcie naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej. Wobec tego Sąd przyjął, że ustalenia poczynione na podstawie kontroli przedsiębiorcy prowadzącego szkolenia kierowców, które zostały zobrazowane w wystąpieniu pokontrolnym, mogą się co najwyżej przełożyć na konkretne ustalenia w obrębie praw lub obowiązków kontrolowanego na gruncie samodzielnego postępowania, którego wynikiem może być decyzja wydana w oparciu o art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Sąd stwierdził również, że w przypadku, gdy żaden ze składników wyniku kontroli nie może być uznany za formę rozstrzygnięcia sprawy, to ustalenia poczynione w przebiegu kontroli stanowią materiał dowodowy w postępowaniu, jakie zostanie ewentualnie wszczęte przez właściwe organy i w jego ramach materiał ten podlegałby ocenie, a osoba kontrolowana miałaby wówczas możliwość podważenia ustaleń zawartych w wyniku kontroli. J.W. w skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w S. do ponownego rozpoznania i przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisu postępowania – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. NR [...] nie mieści się w dyspozycji ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że przedmiotowe wystąpienie pokontrolne ma niewątpliwie charakter czynności z zakresu administracji publicznej gdyż pochodzi od organu administracji publicznej, zostało wydane w zakresie jego właściwości miejscowej i rzeczowej i w ramach realizacji jego kompetencji kontrolnych. Wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest ani decyzją ani postanowieniem, ale odnosi jako czynność organu administracji podjęta w zakresie jego kompetencji konkretne skutki w sferze uprawnień skarżącego skutecznie je ograniczając. Ponadto skarżący podniósł, że przesłankę wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. winno się ujmować szeroko, tak aby kontroli sądowej podać wszelkie przejawy działalności administracji publicznej, zwłaszcza te, które nie mając formy władnych rozstrzygnięć skutecznie oddziałują na sferę praw i obowiązków podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią wskazanego z zarzucie kasacyjnym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skargi na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność aby podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Z. w zaleceniach wniósł o: - realizację podstawy programowej w zakresie jazdy w warunkach specjalnych w ośrodku doskonalenia techniki jazdy (...) lub przy wykorzystaniu urządzenia technicznego, spełniającego wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r., - wskazywanie zarówno miejsca prowadzenia zajęć teoretycznych jak i miejsca jazdy w warunkach specjalnych (...), w ramach przekazywania wymaganych informacji określonych przepisem art. 39e ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (...) - złożenie do wniosku o przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego z 8 grudnia 2014 r. informacji dotyczącej wskazania miejsca (...) i terminu przeprowadzenia jazdy w warunkach specjalnych dla osób, które podlegały obowiązkowemu odbyciu zajęć praktycznych w tym zakresie. Ze względu na powyższe, organ prosił o pisemną informacje o wykonaniu zaleceń lub o podjętych działaniach lub przyczynach ich nie podjęcia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Ponadto Wojewoda Z. negatywnie ocenił prowadzenie zajęć w warunkach specjalnych przy wykorzystaniu symulatora [...] (od 30 kwietnia, tj. odbioru pisma IR-[...] z [...] kwietnia o unieważnieniu certyfikatu zgodności nr [...] dla przedmiotowego urządzenia technicznego). Stwierdził, że prowadzenie powyższych zajęć przy wykorzystywaniu tego symulatora jest niedopuszczalne, bowiem powyższy certyfikat jest nieważny. Wskazał również, że przedmiotowe urządzenie winno spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych (Dz.U. Nr 81, poz. 444). Z przytoczonych zaleceń pokontrolnych wynika w sposób jednoznaczny jedynie 1) wskazanie zakresu czynności, jakie skarżący powinien podjąć, aby prowadzona przez niego działalność nie naruszała przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i w konsekwencji 2) wezwanie do poinformowania ww. organu o działaniach podjętych w celu wykonania ww. zaleceń oraz, że 3) negatywnie oceniono prowadzenie zajęć w warunkach specjalnych przy wykorzystywaniu symulatora F12HF-3/A88-NR, które według organu było niedopuszczalne. Należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym na tym etapie postępowania nie doszło do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków. Wystąpienie to nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego. Zatem same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, w przypadku ustalenia naruszeń warunków wykonywania działalności, organ wyznacza termin ich usunięcia na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca m.in. nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia w wyznaczonym przez wojewodę terminie. Dopiero ten akt administracyjny wpływałby na sytuację prawną skarżącego. W toku postępowania administracyjnego w którym taka decyzja byłaby wydawana, jak i w toku ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tej decyzji, skarżący byłby uprawniony do kwestionowania zaistnienia "naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia" – również tych, które zostały wskazane w wystąpieniu pokontrolnym, Ze wskazanych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za bezzasadny. Przeprowadzone postępowanie kontrolne nie rodziło bowiem po stronie skarżącej żadnych konkretnych i bezpośrednich obowiązków, ani nie przyznawało uprawnień. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie więc odrzucił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.