II GSK 1451/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1672/15 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1672/15 oddalił skargę W. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. prowadził w stosunku do Skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] grudnia 2013 r. W celu realizacji zaległości objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. zawiadomieniami z dnia [...].12.2013r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. Pismem z dnia [...] marca 2014r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2014r., Skarżący wniósł o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, do czasu rozstrzygnięcia odwołania złożonego w dniu [...] marca 2014r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto stwierdził, że jest w złym stanie zdrowotnym, a dokonywane z jego renty potrącenia pozbawią go środków na zakup leków i leczenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. przy piśmie z dnia [...] marca 2014r. przekazał Dyrektorowi IS pisma Skarżącego, dotyczące wstrzymania czynności egzekucyjnych, celem zajęcia stanowiska w sprawie. Jednocześnie poinformował, że Skarżący pismem z [...] marca 2014r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją z dnia [...] lutego 2014r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor IS odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., na podstawie ww. tytułów wykonawczych, uznając, że przywołany przez Skarżącego fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Organ stwierdził, że podstawy takiej nie stanowi również trudna sytuacja zdrowotna i finansowa, gdyż nie jest to sytuacja wyjątkowa. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że w latach wskazanych przez ZUS, w których powstało zadłużenie nie prowadził działalności gospodarczej. Podkreślił, że kilkakrotnie informował o tym Oddział ZUS w Ciechanowie prosząc o wyjaśnienie sprawy powstałego zadłużenia. Dodał, że osoby postronne wykorzystały jego stan zdrowia i na jego dane osobiste założyły działalność gospodarczą, na skutek czego powstało zadłużenie w ZUS, co oznacza, że zadłużenie to powstało nie z jego winy. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że okoliczności podnoszone przez Skarżącego nie uzasadniały wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ponieważ nie można im przypisać charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku, określonego w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. dalej: u.p.e.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego, uznając ją za niezasadną, podtrzymując stanowisko organów, że okoliczność złożenia do sądu administracyjnego skargi na decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Także trudna sytuacja zdrowotna i finansowa Skarżącego nie stanowi podstawy do wstrzymania czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest to sytuacja wyjątkowa. Sąd podkreślił także, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego sprowadza się do zaprzestania egzekucji na określony okres. Nie zwalnia natomiast zobowiązanego z obowiązku zapłaty egzekwowanych należności, a w szczególności nie powoduje zmniejszenia ich kwoty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art 23 § 6 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że takie okoliczności, jak toczące się inne (pokrewne) postępowanie sądowoadministracyjne, trudna sytuacja finansowa czy zdrowotna nie są przesłankami o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany nie miał wpływ, poniekąd niezależnymi od sposobu jego postępowania, a wynikającymi ze zdarzeń losowych, które nie pozwalają wstrzymać czynności egzekucyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i nie wzięcie pod uwagę w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, zwłaszcza że zobowiązanie publicznoprawne w jego sprawie powstało w okresie, w którym nie prowadził on działalności gospodarczej i osoby postronne wykorzystywały jego stan zdrowia oraz że na jego dane założyły działalność gospodarczą na skutek czego powstało zadłużenie w ZUS, co oznacza, że zadłużenie powstało nie z jego winy i w konsekwencji nie powiązanie tych okoliczności ze złożoną przez Skarżącego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm prawem przepisanych. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ustawodawca w żaden sposób nie określił, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu tego przepisu, pozostawiając ocenę w tym względzie organom egzekucyjnym rozstrzygającym w konkretnych sprawach. Treść tego przepisu nie pozostawia jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Za "szczególnie uzasadniony przypadek" może być uznana sytuacja spowodowana określonymi czynnikami, na których wystąpienie strona nie ma wpływu, niezależnie od sposobu jej postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2311/15). Ponadto, na co zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania postępowania egzekucyjnego ma charakter uznaniowy. Jednakże uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Decyzje wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1802/15). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kłopoty zdrowotne czy finansowe są zjawiskiem dosyć powszechnym i nie mogą być traktowane jako przesłanka do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnych podkreśla się również, że organ egzekucyjny bada jedynie z urzędu dopuszczalność egzekucji. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tym tytułem wykonawczym. Dlatego też, także złożenie do sądu administracyjnego skargi na decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Dodać należy, że organy administracji nie posiadają również umocowania, jak również możliwości prawnych w zakresie odniesienie się w drodze postępowania administracyjnego do kwestii nawiązywanych przez Skarżącego stosunków cywilnoprawnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli postanowień organów administracji publicznej, jak również trafnie zaakceptował, że w sprawie brak było podstaw wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.