II OSK 2311/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1631/14 w sprawie ze skargi D.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1631/14 oddalił skargę D.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 września 2014 r. znak: SKO.418/19/2014 w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nakazał D.P. wykonanie wodnicy pomiędzy działkami nr [...[ i nr [...] na całej długości działki nr [...] w miejscu wyznaczonej granicy prawnej, wyłożenie wodnicy korytkami betonowymi o minimalnej szerokości 30 cm i zabezpieczenie całej skarpy nasypu działki nr [...], przyległej do wodnicy płytami betonowymi typu jumbo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania D.P., decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymało w pomocy decyzję Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie. Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie w dniu [...] października 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nałożył na D.P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 3.000 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Na żądanie D.P. zainicjowane zostały nadzwyczajne postępowania: 1) w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia [...] maja 2009 r. (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania); 2) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia [...] maja 2009 r. (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji) oraz 3) w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. W związku z prowadzonym, na wniosek z dnia [...] maja 2014 r., postępowaniem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. D.P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Stwierdził, że decyzja ta wygasła, więc postępowanie egzekucyjne powinno być wstrzymane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówiło wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej powoływana jako "P.e.a."). Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdziło, że zgodnie ze wskazanym przepisem wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie ma charakter uznaniowy i należy do organu sprawującego nadzór nad organem egzekucyjnym. Przepis ten nie stwarza uprawnienia do zgłoszenia wniosku w tym przedmiocie, choć informacja od strony może stanowić dla organu nadzoru impuls do działania. W każdym jednak wypadku konieczne jest ustalenie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", którego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzja z dnia [...] maja 2009 r. pozostaje w obrocie prawnym. Jak dotychczas nie wydano decyzji o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego. D.P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie wyjaśniło rzeczywistego powodu odmowy wstrzymania egzekucji. Podtrzymał stanowisko, że decyzja nakładająca na niego obowiązki wygasła, ponieważ zmienił się stan faktyczny sprawy i okoliczność ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdziło, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do oceny, czy decyzja z dnia [...] maja 2009 r. wygasła, ponieważ decydujące o tym przesłanki są przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu, w którym nie wydano jeszcze decyzji ostatecznej. Nie stwierdzono natomiast jakichkolwiek szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za czasowym wstrzymaniem egzekucji. W skardze na powołane postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D.P. zarzucił naruszenie: 1) art. 23 § 6 P.e.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego pomimo, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. wygasła; 2) art. 7 § 3 P.e.a. poprzez odmowę wstrzymania egzekucji, pomimo że egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy oraz 3) art. 8 P.e.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez odmowę wstrzymania egzekucji do czasu rozpatrzenia wniosku strony w tym zakresie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1631/14 oddalił skargę. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że bezsporne jest, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia [...] maja 2009 r., w której nakazano skarżącemu wykonanie wodnicy pomiędzy działkami nr [...]i nr [...] na całej długości działki nr [...] w miejscu wyznaczonej granicy prawnej, wyłożenie wodnicy korytkami betonowymi o minimalnej szerokości 30 cm i zabezpieczenie całej skarpy nasypu działki nr [...] przyległej do wodnicy płytami betonowymi typu jumbo. W oparciu o tę decyzję Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie w dniu [...] października 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy obejmujący opisany obowiązek. Sąd ustalił, że jak dotąd żadne z zainicjowanych przez skarżącego nadzwyczajnych postępowań nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie zakończyło się. Sąd podniósł, że skarżący, ignorując obowiązki, do których wykonania obliguje go ostateczna decyzja Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie, inicjuje kolejne postępowania nadzwyczajne, w tym dotyczące stwierdzenia jej wygaśnięcia, powołując się na taką - wywołaną własnym działaniem - zmianę, która zdezaktualizować miała jego obowiązki. Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 23 § 6 P.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Sąd ustalił, że po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 19 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zwróciło się do Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie o przekazanie całości akt sprawy. Po ich analizie organ nadzoru doszedł do przekonania, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sąd zgodził się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie, że art. 23 § 6 P.e.a. ma charakter uznaniowy. Stwierdził, że organ nadzoru, w okolicznościach przywoływanych przez dłużnika, był uprawniony do przyjęcia, że nie stanowią one szczególnie uzasadnionego przypadku. Do chwili wydania zaskarżonego postanowienia decyzja będąca źródłem egzekwowanych obowiązków pozostawała w obrocie prawnym. Subiektywne przekonanie dłużnika, że decyzja ta wygasła nie mogło i nie powinno zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd skonstatował, że zbadane zostały okoliczności sprawy, a przedstawione motywy rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach swobodnego uznania i nie można ich uznać za dowolne. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zasługuje na akceptację. Nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, bo organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności oraz podał, dlaczego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. To, że nie jest ono zgodne z oczekiwaniem dłużnika nie może być oceniane, jako naruszenie art. 7 czy art. 8 K.p.a. Okoliczność wygaśnięcia samego obowiązku może być przedmiotem zarzutu, a nie wstrzymania postępowania. Kwestia zaś wygaśnięcia decyzji jest badana w odrębnym postępowaniu. Nie naruszono więc także art. 7 § 3 P.e.a. D.P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1631/14. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spawy, a mianowicie: 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuprawnionym wydaniu wyroku nie tylko w oparciu o akta sprawy dotyczącej stricte wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ale także w oparciu o akta innych, tożsamościowo różnych spraw, które zostały błędnie przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przez Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z uwagi na fakt, że nieprawidłowo, niezgodnie z § 5 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej (załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych), nadał im ten sam znak sprawy; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 23 § 6 i art. 7 § 3 P.e.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2014 r., z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przez organ administracji art. 23 § 6 P.e.a., tj. uznanie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za wstrzymaniem postepowania egzekucyjnego oraz niezastosowanie art. 7 § 3 P.e.a., tj. odmowę wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, choć ten obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Podnosząc powyższe zarzuty, D.P. wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego wyroku; dalej powoływana również jako P.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjna naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. polegało na wydaniu wyroku "nie tylko w oparciu o akta sprawy dotyczącej stricte wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ale także w oparciu o akta innych (...) spraw", którym Wójt Gminy Wielopole Skarzyńskie, niezgodnie z § 5 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 ze zm.), nadał ten sam znak sprawy. Przywołane stanowisko jest błędne. O naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. bynajmniej nie świadczy, zacytowany przez autora skargi kasacyjnej na poparcie analizowanego zarzutu, fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji zauważył, że D.P., ignorując obowiązki, do których wykonania obliguje go ostateczna decyzja Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia [...] maja 2009 r., inicjuje kolejne postępowania nadzwyczajne, z których żadne nie doprowadziło do wyeliminowania rzeczonej decyzji z obrotu prawnego. Przeciwnie, kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji wskazuje, że wnikliwie i wyczerpująco przeanalizował on akta sprawy, prawidłowo ustalając stan faktyczny oraz trafnie odnosząc się do argumentacji, którą D.P. przedstawiał zarówno we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. Skoro w każdym z tych pism skarżący wywodził konieczność wstrzymania postępowania egzekucyjnego z faktu "wygaśnięcia" decyzji Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia [....] maja 2009 r. i wskazywał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji jest w toku, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy takie postępowanie rzeczywiście jest prowadzone, oraz czy okoliczność ta może uzasadniać skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako P.e.a.). Wbrew intencji autora skargi kasacyjnej przywołany przez niego fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy więc o tym, że Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Oznaczenia, jakie organy administracji nadały aktom poszczególnych spraw, nie miały jakiegokolwiek wpływu na przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd prawidłowo przyjął wynikający z akt sprawy stan faktyczny, stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia [...] maja 2009 r., stanowiąca podstawę egzekwowanego obowiązku, pozostaje w obrocie prawnym, chociaż D.P., wszczynając postępowania w trybach nadzwyczajnych, dążył do jej uchylenia, stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia jej wygaśnięcia. Następnie Sąd odniósł przyjęty stan faktyczny do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, uznając, że prowadzone w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, nie stanowiło przesłanki, która mogłaby uzasadniać wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 P.e.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego wyroku) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. a z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 23 § 6 oraz art. 7 § 3 P.e.a. Zgodnie z art. 7 § 3 P.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Stosownie natomiast do treści art. 23 § 6 P.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Ustawodawca w żaden sposób nie określił, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 P.e.a., pozostawiając ocenę w tym względzie organom egzekucyjnym rozstrzygającym w konkretnych sprawach. Treść tego przepisu nie pozostawia jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Za "szczególnie uzasadniony przypadek" może być uznana sytuacja spowodowana określonymi czynnikami, na których wystąpienie strona nie ma wpływu, niezależnie od sposobu jej postępowania. Uzasadnienie zastosowania art. 23 § 6 P.e.a. nie może jednak polegać na kwestionowaniu prawidłowości decyzji nadkładającej obowiązek. Należy bowiem mieć na uwadze, że w świetle art. 29 § 1 P.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro oceny zasadności egzekwowanego obowiązku nie może dokonywać organ egzekucyjny, to takiej kompetencji nie ma także organ nadzoru rozstrzygający w przedmiocie wstrzymania egzekucji. Z tego powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 23 § 6 P.e.a. okoliczność złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę egzekwowanego obowiązku (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 810/15, z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 726/15, z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 504//15; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt 1755/08, z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3377/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1419/99. Niepublikowane). Subiektywne przekonanie skarżącego o "wygaśnięciu" obowiązku nałożonego rzeczoną decyzją bynajmniej nie powoduje, że obowiązek ten stał się bezprzedmiotowy, co w świetle art. 7 § 3 P.e.a. skutkowałoby niedopuszczalnością stosowania środków egzekucyjnych. Z pewnością nie stanowi ono też szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby uzasadniać wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w oparciu art. 23 § 6 P.e.a. i trafnie zaakceptował stanowisko organu administracji, że w sprawie nie było podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.