I OSK 2610/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/15 w sprawie ze skargi U.Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. W dniu 24 lutego 2015 r. U. Z., za pośrednictwem organu, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 22 stycznia 2015 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w dwóch sprawach o wskazanych numerach. Dalej, iż pismem z dnia [...] lutego 2015 r. organ udzielił odpowiedzi, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i nie może być we wnioskowanym trybie udostępniona. Takiego stanowiska skarżąca nie podziela, ponieważ organ niezasadnie chroni dostęp do informacji, które dla obywateli winny być jawne, gdyż ma prawo poznać rozstrzygnięcie organu rentowego, który jest organem publicznym. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż w odpowiedzi na żądanie skarżącej z dnia 22 stycznia 2015 r., pismem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stronie udostępnienia żądanych informacji wobec uznania, iż dane o udostępnienie, których wnosi strona nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy podlegają ochronie na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1182). Organ wyjaśnił, iż w sytuacji gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dodał, iż zarówno z samego wniosku ale i skargi wynika, iż żądanie skarżącej dotyczy w istocie udostępnienia informacji o rozstrzygnięciach w sprawach indywidualnych, tj. w sprawach o wskazanych przez stronę numerach, a skarżąca nie podnosi zarzutu, iż jest stroną tak oznaczonych postępowań. Organ podkreślił, że dostęp do żądanych informacji regulowany jest art. 73 i art. 74 k.p.a. Reasumując organ stwierdził, iż nie ma podstaw aby uwzględnić zarzut bezczynności. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania według złożonego zestawienia poniesionych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SAB/Łd 50/15 zobowiązał Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim do załatwienia wniosku skarżącej U. Z. z dnia 22 stycznia 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim na rzecz skarżącej U. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji lektura akt administracyjnych niniejszej sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Jak wskazał, ocena ta znajduje potwierdzenie w ugruntowanym i podzielanym przez tutejszy Sąd stanowisku sądów administracyjnych, iż decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą niewątpliwie do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. WSA w Łodzi wskazał też, że krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tak definiowanej informacji publicznej wskazany został w art. 4 ustawy. W tymże kręgu podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, znalazły się także (poza "władzami publicznymi"), inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród nich "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych bezspornie zdaniem Sądu należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak wynika z art. 66 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art.67 ust. 1 ww. ustawy). Pracownicy Zakładu, stosownie do art. 79a tej ustawy, korzystają z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższego nie budzi wątpliwość, iż organ obowiązany był udostępnić żądaną przez skarżącą informację. Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckiem uznawszy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy odstąpił od jej udzielenia. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądana informacja nie stanowi w jego mniemaniu informacji publicznej. W ocenie tego Sądu pisemnej odpowiedzi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckiem z dnia [...] lutego 2015 r. nie sposób zakwalifikować jako decyzji o odmowie udzielenia informacji, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy. Ustalenie, iż organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też tej informacji nie udzielił w ustawowym terminie, ani nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), uzasadniał zdaniem WSA w Łodzi ocenę, iż organ pozostawał w bezczynności. W świetle powyższego, skoro do dnia wydania przedmiotowego wyroku wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowane do strony pismo z dnia [...] lutego 2015 r. nie odpowiada prawu, oznaczało to zdaniem Sądu, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała także po wniesieniu skargi. Badając przedmiotową skargę Sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie miały charakteru rażącego. Oceniając bezczynność organu Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnił bowiem, iż wprawdzie organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, jednocześnie jednak nie zignorował wniosku strony, na piśmie przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim. Postawiono orzeczeniu cztery zarzuty. Po pierwsze, art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1–3, art. 6 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że decyzja organu rentowego wydana w indywidualnej sprawie ubezpieczonego i świadczeniobiorcy stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż żądanie strony skarżącej dotyczące udostępnienia informacji o rozstrzygnięciach w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, a więc – informacji z akt sprawy, do których dostęp regulowany jest przepisami art. 73 i art. 74 k.p.a. nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej i dostęp U. Z. do decyzji wydanych w indywidualnej sprawie innego świadczeniobiorcy nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że organ obowiązany był udostępnić żądaną przez skarżącą informację w terminie 14 dni od złożenia wniosku przez U. Z. lub też, w przypadku uznania, iż w wyżej wymienionym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, obowiązany był powiadomić U.Z. w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Po trzecie, naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, iż skoro żądane przez skarżącą decyzje stanowią informację publiczną, to w sprawie zastosowanie znajduje art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej; podczas gdy regulacja tego przepisu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Po czwarte, naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne zastosowanie i uznanie, że organ obowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy żądane przez Panią U. Z. decyzje nie stanowią informacji publicznej i dostęp do nich nie stanowi informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna po rozważeniu tych zarzutów podlega oddaleniu. Istota problemów w niniejszej sprawie polega na ocenie czy żądane we wniosku informacje są informacjami publicznymi. Jeżeli tak, to wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez wskazanie konieczności ich zastosowania, nie są usprawiedliwione. Trzeba na wstępie wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wnioskodawczyni nie domagała się udostępnienia akt administracyjnych, czy też ich części. Wniosła o przekazanie kopii zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci. Sąd I instancji szczegółowo ten pogląd uzasadnił, powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko. Jeżeli organ uznałby, że pomimo zanonimizowania decyzji po jej udostępnieniu naruszone zostaną czyjeś prawa, konieczne byłoby wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast pogląd, iż decyzja administracyjna w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną nie znajduje żadnego uzasadnienia. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.