II GSK 2393/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 139/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 139/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2014. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2014r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął kontynuacyjny wniosek strony o przyznanie drugiej płatności rolnośrodowiskowej. W sekcji VII wniosku strona zadeklarowała 18 działek ewidencyjnych, w tym działkę nr [...] o pow. użytków rolnych 0,69 ha, która była zadeklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w roku 2013. W sekcji VIII wniosku strona zgłosiła 14 działek rolnych, na których zadeklarowano realizację Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 94,32 ha. W dniu 28 lipca 2014 r. strona złożyła formularz wycofania części działki rolnej, w którym wycofała z płatności w wariancie 5.1 działkę E położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,69 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w łącznej kwocie 101.982,80 zł do powierzchni 93,05 ha, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając między innymi na mocy art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173), § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego reguluje przypadki i zasady dokonywania zmniejszeń płatności w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w § 4 ust. 2 pkt 1 - 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, rolnik przystępujący do programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do zachowania występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (dalej: TUZ). Stwierdzenie nieprzestrzegania tego wymogu, skutkuje sankcją przewidzianą w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. redukcją całej płatności o 20 %. Organ stwierdził, że wskazany przepis nie uzależnia nałożenia sankcji od przyczyn niedochowania określonych wymogów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J. B. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), przede wszystkim z niekwestionowanych ustaleń organów Agencji wywiódł, że skarżąca zadeklarowała działkę ewidencyjną nr [...] w pierwszym roku realizacji programu, poświadczając prawdziwość tych danych własnoręcznym podpisem, a na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., otrzymała za tę działkę płatność w ramach wariantu 5.1. Ponadto z przedstawionego przez stronę dokumentu w postaci aneksu do planu działalności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oraz danych dotyczących planu pierwotnego zarejestrowanego na stronie internetowej Centrum Doradztwa Rolniczego w B. wynikało, że omawiana działka była objęta planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym w roku 2013, natomiast jej wycofanie nastąpiło na podstawie wniosku skarżącej z dnia 28 lipca 2014 r. Powyższe okoliczności dotyczące wycofania działki z wniosku i z planu, zdaniem WSA, wskazywały na nieprzestrzeganie wymogu zachowania TUZ na działce nr [...], określonego także w planie działalności rolno środowiskowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nieprzestrzeganie tego wymogu skutkuje sankcją przewidzianą w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Za nietrafną WSA uznał wykładnię powyższego przepisu zaprezentowaną w skardze, że pod pojęciem niezachowania trwałych użytków zielonych, należy rozumieć "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Zdaniem WSA, § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczy utraty posiadania trwałych użytków zielonych przez rolnika, który te grunty zgłosił do płatności i objął zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W sprawie tym rolnikiem jest skarżąca, która zgłosiła działkę nr [...] do płatności, objęła ją zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a następnie działkę tę wycofała. W tej sytuacji Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego wadliwą wykładnię i niesłuszne zastosowanie przewidzianej w nim sankcji. WSA przytoczył treść § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wywiódł, że warunkiem odstąpienia od sankcji jest, obok utraty posiadania gruntu przez rolnika na którym występują trwałe użytki zielone, nieobjęcie gruntu zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Tymczasem w sprawie sporna działka była objętą programem rolnośrodowiskowym w roku 2013 i w roku 2014. Strona za rok 2013 uzyskała, zgodnie ze swoim wnioskiem i planem rolnośrodowiskowym, płatności do areału wynoszącego 0,69 ha, położonego na działce nr [...] w ramach wariantu 5. 1, a w złożonym na 2014 r. wniosku z dnia 15 kwietnia 2014 r. i planie rolnośrodowiskowym, zgłosiła tę działkę do płatności rolnośrodowiskowej także w wariancie 5.1. Dopiero w dniu 28 lipca 2014 r. wycofała ją z wniosku o przyznanie płatności i programu rolnośrodowiskowego. Na koniec WSA zaznaczył, że skarżąca nie neguje, że w sprawie dokonano także zmniejszenia powierzchni działki rolnej G (działka ewidencyjnej nr [...]) o 0,01 ha i działki rolnej H (działka ewidencyjna nr [...]) o 0,57 ha. Tym samym całkowita powierzchnia stwierdzona dla wariantu 5.1 okazała się mniejsza od wnioskowanej i wynosiła 93,05 ha. Do tej powierzchni została przyznana płatność skarżącej, która to płatność została następnie pomniejszona o 20 %, na podstawie art. 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez niedopuszczalną i rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" oznacza również "samą utratę posiadania gruntów", czy też "zmniejszenie powierzchni na której realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe", podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że pod tym pojęciem należy rozumieć "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". W rezultacie doszło do zastosowania wskazanego przepisu i nałożenia 20% sankcji mimo, że organ nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w zakresie zmiany sposobu użytkowania na obszarze, w stosunku do którego skarżąca utraciła posiadanie i nie złożyła wniosku za rok 2014. Wyrokowi zarzucono również obrazę przepisów postępowania, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niedokonanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych, odnośnie zmiany bądź likwidacji uprawy na niezgłoszonej do płatności działce, w konsekwencji niedostrzeżenie, że zaskarżony akt wydany został bez dokonania istotnych w sprawie ustaleń w zakresie faktów prawotwórczych (zmiany bądź likwidacji uprawy), 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, opisanym w pkt 1 skargi i w konsekwencji jej oddalenie. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie sankcjonuje natomiast utraty posiadania gruntów rolnych składających się na obszar objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Jeśli więc w wyniku przeniesienia posiadania gruntów rolnych, nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości niepomniejszonej o 20 % sankcję. W sprawie nie podjęto jednak żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Nie znajdują bowiem usprawiedliwienia podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, a które - na zasadzie określonej art. 183 ppsa - wiążą Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez niedopuszczalną i rozszerzającą jego wykładnię. Powołany przepis stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 316 z 02.12.2009, str. 1, ze zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.; dalej: zobowiązanie rolnośrodowiskowe) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych a skoro tak – rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Brak jednak podstaw by przyjąć, że są to jedyne przypadki "niezachowania" – w rozumieniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 38 ust. 9 powoływanego aktu wykonawczego. Stanowi on, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywieść, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Dla oceny czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte. W świetle dotychczasowych rozważań - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wycofanie pierwotnie deklarowanych działek, czy deklarowanie ich w pomniejszonej wielkości jest tego rodzaju "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania. Wobec powyższego chybiony jest zarzut, że Sąd I instancji dokonał niedopuszczalnej i rozszerzającej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i wadliwie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niedokonanie ustaleń czy doszło do zmiany bądź likwidacji uprawy na niezgłoszonych do płatności działkach. Okoliczności te - w świetle prawidłowo interpretowanego § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - nie są okolicznościami istotnymi dla załatwienia sprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.