I OSK 865/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 660/15 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 660/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149, dalej upz bądź ustawa o promocji zatrudnienia), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Prezydenta [...], orzekającą o utracie przez A. T. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu podano, że A. T. (dalej skarżąca) dnia [...] kwietnia 2011 r. zarejestrowano w Urzędzie Pracy [...] jako osobę bezrobotną. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekł o uznaniu wymienionej z dniem [...] kwietnia 2011 r. za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] kwietnia 2011 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku i w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] orzekł o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku od dnia [...] października 2011 r. Dnia [...] grudnia 2014 r. do Urzędu Pracy [...] wpłynęło pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. Narodowego Funduszu Zdrowia (Pomorski Oddział Wojewódzki w [...]) o udzielenie informacji, w jakim okresie skarżąca była osobą zgłoszoną do ubezpieczenia zdrowotnego jako bezrobotna zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...]. W piśmie wskazano, że ww w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowę zlecenie. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2011 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Od decyzji z [...] stycznia 2015 r. A. T. złożyła odwołanie do Wojewody [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 upz przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że utrata statusu osoby bezrobotnej przez osobę, której ustalono prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a która podjęła zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej (stosunku zlecenia), następuje automatycznie, w oderwaniu od dochodu, jaki został na podstawie przedmiotowej umowy uzyskany. Wskazała, że dnia [...] grudnia 2011 r. zawarła umowę zlecenia, która została rozwiązana z dniem [...] września 2012 r. Na podstawie tej umowy uzyskała łączny dochód w wysokości [...] zł. W odwołaniu wskazała, że zgłosiła Powiatowemu Urzędowi Pracy fakt zatrudnienia w oparciu o umowę cywilnoprawną. Otrzymała informację od jednego z pracowników Urzędu, że umowa zlecenia nie wymaga wyrejestrowania i nie skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, skoro odwołująca nie pobiera zasiłku, a podpisana umowa nie jest umową o pracę, tylko umową zlecenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda uznał zarzuty za nieuzasadnione, gdyż w dniu rejestracji skarżącą prawidłowo poinformowano o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Wymieniona zapoznała się z przysługującymi prawami i nałożonymi obowiązkami na osobę bezrobotną, w tym o obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia czy też innej pracy zarobkowej; została poinformowana, że w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje utrata statusu osoby bezrobotnej, czego dowodem jest złożony własnoręczny podpis na "Informacji dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna". Akta sprawy nie potwierdzają faktu poinformowania przez skarżącą Urzędu Pracy o podjęciu umowy zlecenia od dnia [...] grudnia 2011 r., na które powołuje się w odwołaniu. W aktach sprawy znajduje się przedstawiona w Urzędzie Pracy [...] dnia [...] stycznia 2015 r. umowa zlecenia z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zawarta pomiędzy firmą [...] a A. T. W piśmie z [...] grudnia 2014 r. Narodowy Fundusz Zdrowia wskazał, że skarżąca w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowę zlecenia. Wojewoda wskazał, że utrata statusu osoby bezrobotnej skarżącej wynika z faktu podjęcia innej pracy zarobkowej, tj. umowy zlecenia z dniem [...] grudnia 2011 r. W przypadku podjęcia zatrudnienia bądź też innej pracy zarobkowej wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia nie ma wpływu na kwestię posiadania statusu bezrobotnego. Sam fakt podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej jest podstawą do wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, bez względu na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, skarżąca od [...] grudnia 2011 r. nie mogła posiadać statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie spełniała przesłanek zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 upz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. zarzuciła powyższej decyzji Wojewody [...] naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 pkt 2 upz przez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że utrata statusu bezrobotnej przez osobę, której nie ustalono prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a która podjęła zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej (stosunku zlecenia), następuje automatycznie, w oderwaniu od dochodu, jaki został na podstawie przedmiotowej umowy uzyskany; 2. art. 10 § 1 kpa, przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] stycznia 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wynagrodzenie minimalne w roku 2012 wynosiło [...] zł, zatem kwota, którą uzyskała z tytułu wykonywania umowy zlecenia nie powinna przekroczyć [...] zł w stosunku miesięcznym. Za cały okres zatrudnienia osiągnęła dochód [...] zł, co biorąc pod uwagę okres wykonywania umowy daje kwotę [...] zł w stosunku miesięcznym, w związku z czym nie mogła utracić statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, ilekroć w ustawie jest mowa o: bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). W sprawie bezspornym jest, że skarżąca w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. wykonywała pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia. Organ zasadnie przyjmuje, że skarżąca od dnia [...] grudnia 2011 r. nie mogła posiadać statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, bowiem w przypadku podjęcia zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia nie ma wpływu na kwestię posiadania statusu bezrobotnego. Wykonywanie innej pracy zarobkowej oznacza, jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 11 upz, wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym m. in. umowy zlecenia. W art. 2 ust. 1 pkt 23 ustawodawca wyjaśnił, że ilekroć w ustawie jest mowa przychodach – oznacza to przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenie pracy wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skarżąca nie może skutecznie powoływać się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h, mówiącą o wysokości miesięcznego przychodu, gdyż nie odnosi się, jak wyżej wskazano, do przychodów z innego tytułu niż zatrudnienie czy innej pracy zarobkowej, jak w niniejszej sprawie, wykonywanej w ramach umowy zlecenia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kpa, należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca, podnosząc zarzut, że nie brała czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji, nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów, wskazujących na to, że owo uchybienie ze strony organów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze skarżąca nie wskazuje odnośnie jakich dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miała możliwości wypowiedzenia się. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 kpa. Skargę kasacyjną złożyła A. T., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adw. K. P., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając wyrokowi obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez brak zastosowania tego przepisu mimo zaistnienia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego orzeczenia Wojewody [...] naruszenia art. 7, 77, 80 i art. 10 § 1 kpa, których stwierdzenie przez Sąd Administracyjny winno skutkować uchyleniem decyzji zaskarż[onej], co wszakże nie nastąpiło. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu, według norm przepisanych podwyższonej o stawkę podatku VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 10 § 1 kpa. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Zarówno Prezydent [...], jak i Wojewoda [...], prawidłowo ustalili fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności to, że skarżąca w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r., na podstawie umowy zlecenia z [...] grudnia 2011 r. nr [...], jako Kierownik do spraw Kluczowych Klientów, wykonywała inną pracę zarobkową z miesięcznym wynagrodzeniem stałym [...] zł netto oraz wynagrodzeniem prowizyjnym w wysokości [...]% od kwoty netto (k. 13 akt administracyjnych). Na fakt ów wskazuje także pismo NFZ z [...] grudnia 2014 r. Skarżąca faktom tym nie zaprzecza, a jedynie podnosi, że uzyskała ustną informację od pracownika Urzędu Pracy, że może wykonywać pracę na podstawie umowy zlecenia i otrzymywać za to wynagrodzenie. Nie ulega wątpliwości, że celem ustawy o promocji zatrudnienia nie jest utrwalanie stanu korzystania ze statusu osoby bezrobotnej przez osoby poszukujące pracy lecz skłanianie tych osób do poszukiwania i podejmowania zatrudnienia. Dzięki podjęciu przez skarżącą zatrudnienia w ramach umowy zlecenia, skarżąca uzyskała nowe doświadczenia życiowe i zawodowe, kontakty z innymi ludźmi a nadto wypracowane przez siebie wynagrodzenie (w umówionej kwoce [...] zł netto miesięcznie – przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę), co wpływa na wzrost poczucia własnej wartości osoby pracującej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze osobowość skarżącej (odpis zaświadczenia X sp. z o.o. w W. z [...] lutego 2016 r., z którego wynika, że skarżąca leczy się od [...] sierpnia 2010 r. do [...] lutego 2016 r.; wymaga przewlekłej farmakoterapii i wsparcia społecznego; całokształt materiału dowodowego zebranego w aktach; osobisty udział skarżącej w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), brak jest podstaw, by odmówić dania wiary twierdzeniu skarżącej o uzyskaniu informacji od pracownika Urzędu Pracy (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc). Jednakże zdarzenie to nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na normę prawa materialnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 upz) – prawidłowo wywiedzioną przez organy I i II instancji i prawidłowo przez nie zastosowaną. Sąd I instancji trafnie ów akt subsumcji zaaprobował. Charakterystyczne, że choć skarżąca podnosiła w odwołaniu i w skardze do WSA zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, to w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 upz nie został w ogóle podniesiony (ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu). Czyni to kontrolę prawa materialnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej niemożliwym (art. 174 pkt 1 i art. 176 ppsa). Mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 upz, organy obu instancji nie naruszyły art. 7, 77, 80 kpa. Trafnie także Sąd I instancji uznał, że naruszenie art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.