IV SAB/Gl 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązać [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2014r., 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, 3) oddala skargę w pozostałej części, 4) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz strony skarżącej tytułem kosztów postępowania kwotę 357 ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych). Pismem z dnia 18 listopada 2014 r P. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. z prośbą o przesłanie wykazu zawierającego informacje o terminach i kwotach uregulowanych tytułem należności za realizację zamówienia termoizolacji dachu budynku Komendy Straży Pożarnej w K. z rozbiciem na płatności podstawowe oraz za roboty dodatkowe lub uzupełniające wraz z kserokopiami końcowych kosztorysów powykonawczych. W odpowiedzi na w/w pismo Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. wskazał, że zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem wszelkie dokumenty, w tym i faktury zostały przesłane do A Sp. j będącej przedstawicielem konsorcjum w skład którego wchodzi firma P. S. W kolejnym piśmie z dnia 10 grudnia 2014r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w oparciu o art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. f i ust. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782) o treści tożsamej z wskazanym powyżej pismem. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia 24 lutego 2015 r. poinformował stronę, iż w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem wynikają one z ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 907), która to ustawa jest lex specjalis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust.2 tejże ustawy i ma zastosowanie jedynie w szczególnych przypadkach, które zdaniem Komendanta nie występują. Komendant wskazał, iż zgodnie z art. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne, natomiast art. 96 ustawy o zamówieniach publicznych i wydane na podstawie tego artykułu rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. nr 223 poz. 1458) określa elementy protokołu które są dostępne w ramach jawności postępowania każdemu obywatelowi. W wyżej wymienionym rozporządzeniu nie określa się zasad rozliczeń pomiędzy wykonawcą (wykonawcami), a zamawiającym, jeśli zamówienie publiczne zostało wykonane w sposób prawidłowy i nie doprowadziło do sporu sądowego pomiędzy wykonawcą (wykonawcami) a zamawiającym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.S. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 23 stycznia 2015 r., w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy, wymierzenie grzywny przewidzianej w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Komendantowi Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnej zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" i przyjęcie, iż informacja w zakresie w jakich terminach i w jakich kwotach, zostały uregulowane należności za realizację przedsięwzięcia: Termomodernizacja dachu budynku Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K., z rozbiciem na płatności za zamówienie podstawowe oraz za roboty dodatkowe lub uzupełniające wraz z kserokopiami końcowych kosztorysów powykonawczych, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie tej ustawy podczas gdy żądane informacje dotyczą gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, dlatego stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. - art. 2 dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, iż Skarżący nie ma prawa domagania się udzielania informacji publicznej w przedstawionym powyżej zakresie podczas gdy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może wystąpić "każdy", i nie jest zobowiązany do wykazywania interesu prawnego w uzyskaniu informacji publicznej; - art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że tylko spór między zamawiającym, a wykonawcą może doprowadzić do udzielenia wnioskowanych informacji, podczas gdy ustawa ta wskazuję wprost, iż od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu informacji publicznej; - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o dostępie do informacji publicznej. poprzez błędne przyjęcie, iż zakres wnioskowanych przez Skarżącego informacji oraz dokumentów, nie dotyczą majątku, którym dysponuje Organ. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji uznania, iż żądana przez Skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponownie wskazał, że ustawa Prawo zamówień publicznych stanowi lex specjalis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy postępowanie jest jawne, a więc każdy może się zapoznać z materiałem postępowania, które to materiały kończą się protokołem postępowania o zamówienie publiczne i podpisaną z wykonawcą umową. Faktury wystawione przez wnioskodawcę nie są elementami materiałów postępowania, jak również nie są dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że P.S. w postępowaniu o udzielanie zamówienia działał przez pełnomocnika P. M. współwłaściciela firmy A Sp. j. R. M., P. M. Zgodnie z art. 95 §2 kodeksu cywilnego czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Skoro zatem pełnomocnik strony skarżącej wystawiał faktury niezrozumiałym dla organu jest domaganie się tychże dokumentów od organu zamiast od swojego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sporu należy wskazać, że wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwróciła się do organu strona skarżąca stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i p., albowiem bez najmniejszej ku temu wątpliwości, [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej zaznaczono ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. I tak zgodnie z omawianą ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej oraz odpowiedzi na skargę powołał się na regulacje zawarte w ustawie Prawo zamówień publicznych. Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, a w szczególności art. 96 ust. 3 oraz przepisy §1 i § 5 wydanego na podstawie art. 96 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) zawierają regulacje dotyczące zasad udostępnienia pewnych dokumentów postępowania zamówieniowego, powstaje zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie kolizji tych przepisów z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tego problemu stanowiło już przedmiot postępowania przed sądami administracyjnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie popiera i uznaje za swoje poglądy wyrażone między innymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 456/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2208/12 (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z brzmieniem art. 96 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych i wydanego na podstawie art. 96 ust. 5 tej ustawy wskazanego powyżej rozporządzenia przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określają one jednak sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących sposobu załatwiania wniosku, tj. m.in. art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt I OSK 322/09). Jawność umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne. Nie oznacza to jednak, że Prawo zamówień publicznych przez tego rodzaju zawarte w niej regulacje, odbiera przymiot informacji publicznej innym niż umowy dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa – Prawo zamówień publicznych zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (wyrok WSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/11). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Nie oznacza to jednak, że Prawo zamówień publicznych, poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (NSA wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12). Nie jest zatem prawidłowy pogląd [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej prezentowany w niniejszej sprawie, iż do rozpatrzenia wniosku P.S. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. Wskazane przez organ art. 96 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych i przepisy wykonawcze, to jest zwłaszcza § 1 i § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowią normy regulujące sposób udostępniania dokumentów dotyczących danego postępowania o zamówienie publiczne, gdy takie udostępnienie następuje w tak zwanej naturze, poprzez np. wgląd w dokumenty. W tym też tylko zakresie przepisy te mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast przepisy Prawa zamówień publicznych nie wyłączają ustawy o dostępie do informacji publicznej w innych uregulowanych w niej trybach i sposobach rozpatrywania i załatwiania sprawy dostępu do informacji publicznej w zakresie postępowania o zamówienie publiczne. Istnieje zatem wiele sytuacji, dotyczących sposobu postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, w których rozwiązań należy poszukiwać właśnie w instytucjach prawnych wskazanych w tej ustawie. W ocenie sądu faktury dotyczące wykonania termoizolacji dachu komendy Straży Pożarnej w K., a także kosztorys powykonawczy niosą ze sobą komunikat o sprawach publicznych. Obrazują bowiem wydatkowanie środków publicznych na rzecz podmiotów, które wykonały wskazaną usługę. Informacje w tym zakresie podlegają zatem udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip. Stąd też w niniejszej sprawie organ nie udzielając wnioskowanej informacji . pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 10 grudnia 2014r Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniosek strony skarżącej nie został rozpoznany przez organ w wymaganym przez przepisy prawa terminie, lecz w ocenie Sądu okoliczność ta była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie celowej opieszałości organu, tym bardziej, że odpowiedzi udzielono w przepisanym terminie, zatem Sąd orzekł, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W opinii składu tu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.