II OSK 167/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 332/15 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji dwóch tarasów stanowiących rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M. M. i M. M. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. i M. M. (dalej również "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również "PWINB") z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji dwóch tarasów stanowiących rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej również "PINB") decyzją z [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), nakazał M. i M. M. dokonać rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego, tj. konstrukcji tarasu o wymiarach 2,0 x 20,20 m i tarasu o wymiarach 3,0 x 7,20 m w m. L., gm. K., na działce nr geod. [...]. Na skutek odwołania skarżących Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał M. i M. M. rozbiórkę konstrukcji dwóch tarasów: - o wymiarach ok. 2,0x20,0 m, tj. płyty (wylewki) betonowej o takich wymiarach, słupków drewnianych (o przekroju 14x14 cm), więźby i pokrycia tarasu wraz z murowanymi dwiema ścianami (o wymiarach: długość – ok. 2,05 m., grubość – 0,45 m, wysokość przy okapie ok. 2,50 m) osłonowymi tarasu zlokalizowanymi na końcach tego tarasu, - o wymiarach ok. 3,0 x 7,20 m tj. słupków drewnianych (o przekroju 14x14 cm), więźby i pokrycia dachowego tarasu, (bez rozbiórki płyty betonowej tarasu), stanowiących rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego oraz zobowiązał inwestorów do niezwłocznego powiadomienia PINB w Sokółce o wykonaniu obowiązku. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że po dokonaniu kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz oględzin w dniu [...] września 2014 r. z udziałem skarżących – właścicieli nieruchomości i inwestorów przedmiotowej budowli, organ I instancji zasadnie przyjął, iż obiekty powstały w latach 2002-2004, bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem inwestorzy nie przedstawili żadnych decyzji ani zgłoszeń dotyczących tegoż obiektu. Organ odwoławczy podkreślił także, że prawidłowo została wszczęta procedura legalizacyjna poprzez wydanie postanowienia z [...] września 2014 r., nakazującego skarżącym przedłożenie niezbędnych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązki te nie zostały przez skarżących wykonane. Z tego względu PWINB uznał, iż decyzja organu I instancji spełnia przesłanki zawarte w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli M. i M. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że dokonując kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz oględzin w dniu [...] września 2014 r. organ stwierdził istnienie od ok. 2004-2005 r. dwóch tarasów dobudowanych do budynku gospodarczo-garażowego. Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o wydaniu pozwolenia na rozbudowę powyższych obiektów lub ich zgłoszenia. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie przystąpił do próby legalizacji spornego obiektu w myśl art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do [...] listopada 2014 r. wymienionych dokumentów. Skarżący nie wywiązali się z nałożonych obowiązków w żadnym zakresie i nie wystąpili o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a organ II instancji podtrzymał stanowisko PINB w zakresie rozbiórki przedmiotowych tarasów. Uznając, że nie są zasadne zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały za samowolę budowlaną, a nie za modernizację, dobudowanie 2 tarasów w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1995 r., bowiem sami skarżący podali datę posadowienia przedmiotowych budowli na lata 2004-2005. Jak wynika z akt sprawy, organy posiadały w swoich rejestrach jedynie decyzję Starosty Sokólskiego z [...] września 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącym pozwolenia na dobudowę murowanego garażu na maszyny rolnicze do istniejącej stodoły. Mapa poinwentaryzacyjna także nie potwierdza istnienia tarasów w 2003 r., tylko płyty betonowej, którą organ II instancji zasadnie wyłączył z rozbiórki. Ponadto zgłoszenie skarżących z dnia [...] marca 2004 r. do Starostwa Powiatowego w Sokółce dotyczyło wyłącznie budynku gospodarczego, a więc w żadnym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, nie można treści tego zgłoszenia rozszerzyć o przedmiotowe tarasy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nakazania skarżącym rozbiórki części nieruchomości położonej na działce nr [...] w obliczu dowolnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do rozbudowy, co w myśl przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zakończenie budowy przedmiotowych tarasów nastąpiło przed [...] stycznia 1995 r. a więc przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane 1974 r., a nie z art. 48-49 obecnie obowiązującego prawa budowlanego, a po roku 2000 skarżący nie dokonywali rozbudowy nieruchomości położonej na działce nr [...], a dokonali jej modernizacji; - art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących na wspomnianej nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organy nie ustaliły rzeczywistego charakteru wykonanych prac; - art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 59f prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nakazania skarżącym rozbiórki części nieruchomości położonej na działce nr [...] w obliczu nieprawidłowego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i niewłaściwego ustalenia kategorii obiektu, a w konsekwencji ustalenia niewłaściwej stawki opłaty legalizacyjnej; - art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z zasadą sprawiedliwości społecznej; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (w skardze kasacyjnej nie podano jakiej ustawy; przyjąć należy, że ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ I instancji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego i w konsekwencji błędnie zastosował art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, pomimo że nie ustalono kiedy dokładnie powstały przedmiotowe tarasy, a z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zakończenie budowy tych tarasów nastąpiło przed [...] stycznia 1995 r., zaś strona skarżąca po 2000 r. dokonała jedynie modernizacji budynku gospodarczo-garażowego, która nie wymagała pozwolenia na budowę, co powoduje, że decyzja organu I instancji, wbrew dowolnemu uznaniu organu II instancji, winna zostać uchylona; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek nakazania rozbiórki oraz niewyjaśnienie jakie okoliczności organ uznał za udowodnione, brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz odniesienia się do zarzutów wysuwanych tym zakresie przez skarżących, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, bez stosownej analizy wyjaśnień skarżących, że wykonanych prac nie można uznać za modernizację i ustalił czas ich wykonania na ok. 2004-2005 r. oraz nieodniesienie się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i niewłaściwego ustalenia kategorii obiektu, a w konsekwencji ustalenia niewłaściwej stawki opłaty legalizacyjnej; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem m.in.: a) art. 7, 77, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez skarżących w zakresie terminu powstania przedmiotowych tarasów oraz zaniechanie wezwania świadków, którzy mogliby potwierdzić składane przez skarżących wyjaśnienia oraz czy i w jakim stopniu nakaz rozbiórki wpłynie na konstrukcję nieruchomości na działce nr [...] i czy rozbiórka nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 59f prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nakazania skarżącym rozbiórki części nieruchomości w obliczu nieprawidłowego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i niewłaściwego ustalenia kategorii obiektu, a w konsekwencji ustalenia niewłaściwej stawki opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, zanim wydano kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje, w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce w postanowieniu z [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, określił przedmiot sprawy jako rozbudowę budynku mieszkalnego o dwa tarasy zadaszone i w pouczeniu zawartym w tym postanowieniu podał, że stawka opłaty legalizacyjnej wyniesie 50.000 zł. Wobec niespełnienia obowiązku określonego w powyższym postanowieniu organ I instancji nakazał rozbiórkę "rozbudowy budynku mieszkalnego" w postaci opisanych wyżej dwóch tarasów. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę dwóch tarasów "stanowiących rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego". W aktach sprawy znajduje się też decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] stycznia 2015 r. nakazująca M. i M. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego z funkcji mieszkalnej do funkcji gospodarczo-garażowej. Z powyższego wynika, że przedmiotowy budynek był i jest budynkiem gospodarczo-garażowym, a nie budynkiem mieszkalnym. Skoro w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. wadliwie przyjęto, że budynek, przy którym zostały wybudowane przedmiotowe tarasy jest budynkiem mieszkalnym, a nie gospodarczo-garażowym, co w konsekwencji miało wpływ na prowadzone w tej sprawie postępowanie legalizacyjne, a w szczególności na wysokość mającej być ustalonej w tym postępowaniu opłaty legalizacyjnej, to chociaż przy wydawaniu uznanej przez Sąd I instancji za zgodną z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych tarasów nie stosowano art. 59f prawa budowlanego, to jednak wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego postanowienie poprzedzające podjęcie decyzji o rozbiórce było wadliwe, w konsekwencji prowadząc do ustalenia niewłaściwej stawki opłaty legalizacyjnej wymierzanej na podstawie art. 59f. Mając zaś na uwadze, że w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nie przysługiwało zażalenie, możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia zachodziła dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 była rozstrzygana decyzją administracyjną (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1350/14). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 59f prawa budowlanego ma uzasadnione podstawy. Z uwagi na powyższe uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie znalazły one uzasadnionych postaw. Wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, organy administracyjne prawidłowo oceniły charakter wykonanych robót budowlanych i ustaliły termin ich zrealizowania. Ustalenia w tym zakresie są bowiem zgodne w szczególności z treścią protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 r., podczas której skarżący kasacyjnie oświadczyli, że "roboty budowlane do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego wraz z wykonaniem tarasów zostały wykonane sposobem gospodarczym w latach 2004-2005". Protokół ten został podpisany czytelnie przez obu skarżących. Z treści powyższego protokołu wynika jednoznacznie, że ustalony przez organy administracyjne zakres i charakter wykonanych robót budowlanych oraz termin ich zrealizowania, pokrywa się z informacjami uzyskanymi w toku czynności procesowych bezpośrednio od skarżących. W tej sytuacji należy dojść do wniosku, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły czas wykonania przedmiotowych prac budowlanych i ich rzeczywisty charakter, trafnie uznając je za rozbudowę istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko w tym zakresie zaakceptował. Co do tych okoliczności nie było zatem potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów. Z uwagi zaś na ustalenie na podstawie oświadczeń skarżących czasu wykonania przedmiotowych robót w latach 2004-2005 zastosowanie w sprawie miały przepisy prawa budowlanego z 1994 r. Zarzuty dotyczące powyższych kwestii nie są więc uzasadnione. Mając na względzie powyższe uznać należy, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 191 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. (uwzględniając, że skarżącym przyznano prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę – począwszy od konieczności przeprowadzenia prawidłowo postępowania legalizacyjnego, uwzględniającego prawidłową kategorię obiektu – organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.