II OSK 2262/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2902/14 w sprawie ze skargi I.Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2015 r. oddalił skargę I. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku czynności kontrolnych w dniu [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie znajduje się m. in. wiata o słupkach stalowych, przegrodach betonowych i dachu krytym poliwęglanem na płatwiach drewnianych. Wiata składa się z 8 boksów do składowania materiałów budowlanych sypkich. Wiata na całej powierzchni ma jedną wysokość – 5,25 m. Siedem boksów jest o powierzchni ok. 102,25 m2 i kubaturze 536,85 m3. Jeden boks ma powierzchnię 138,25 m2 i kubaturę 725,85 m3. Parametry ustalono na podstawie okazanej inwentaryzacji obiektu. Podczas oględzin wiata była użytkowana do składowania materiałów budowlanych. Według informacji uzyskanych od właściciela - I. Ł. wiata powstała w październiku 2011 r. Inwestor nie okazał w czasie kontroli pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie wiaty magazynowej oraz nałożył na FUH [...] - I. Ł. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie następujących dokumentów: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. cztery egzemplarze projektu budowlanego wiaty magazynowej, zawierające ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełnia wymogi określone w przepisach, warunkach technicznych i ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, 4. w/w projekt powinien być zaopiniowany przez rzeczoznawcę: - do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, - do spraw sanitarno - higienicznych, - do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku, dlatego organ decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nakazał FUH [...] dokonanie całkowitej rozbiórki wiaty. Od tej decyzji odwołała się I. Ł., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2014 r., oraz uchylił postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. wstrzymujące samowolnie prowadzone roboty budowlane oraz nakładające na FUH [...] - I. Ł. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe, bowiem wiata magazynowa powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednakże, z uwagi na błędne wskazanie przez organ powiatowy adresata obowiązku, zarówno w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., rozstrzygnięcia te muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych w art. 48, 49b, 50a i 51 tej ustawy mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tej sytuacji w niniejszej sprawie adresatem obowiązków wynikających z treści art. 48 Prawa budowlanego winna być I. Ł., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...], nie zaś Firma Usługowo - Handlowa [...] I. Ł. Podkreślił, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne lub prawne, zatem stroną postępowania będzie ten, kto może być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej. Firma Usługowo - Handlowa [...] nie posiada osobowości prawnej, zatem nie może być stroną postępowania administracyjnego. Dlatego też adresatem nakazu w niniejszej sprawie powinna być I. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej uzasadnienia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. wniosła I. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...]. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano art. 48 Prawa budowlanego jako prawidłowy tok postępowania. Ponadto organ nie dokonał sprawdzenia, czy legalizacja jest w ogóle możliwa, bowiem nie zawiesił postępowania w oczekiwaniu na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji. W ocenie skarżącej organ w ogóle nie uzasadnił, że rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przedmiotową wiatą magazynową wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta tym samym ze zwolnienia. Ponadto organ nie ustalił pod jaką dyspozycję przepisów ustawy Prawo budowlane zakwalifikować przedmiotową wiatę magazynową – czy jest to obiekt budowlany, budowla czy budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną przyjmując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Sąd zaznaczył, że z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Oceniając jednak zarzuty skargi, skierowane przeciwko uzasadnieniu decyzji, Sąd stwierdził, że nie są one uzasadnione. Przede wszystkim Sąd uznał za nietrafny zarzut, jakoby organ nie określił jakie cechy nosi przedmiotowa wiata, które warunkowałyby o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ opisał dokładnie przedmiotową wiatę podając jej parametry i elementy, z których się składa. Jak zaznaczył Sąd, wszelka działalność która odpowiada definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i która nie jest wymieniona w art. 29 lub 31 ust 1, może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 28 ust 1 Prawa budowlanego zawarto zasadę według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca przystępując do budowy wiaty magazynowej ze słupów stalowych o wysokości 5,25 m, posiadającej przegrody betonowe i dach kryty poliwęglanem na płatwiach drewnianych, która składała się z 8 boksów (siedem boksów o powierzchni ok. 102,25 m2 i kubaturze 536,85 m3 i jeden boks o powierzchni 138,25 m2 i kubaturze 725,85 m3 ) powinna znać przepis art. 28 Prawa budowlanego i wiedzieć, że budowa takiego obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę skarżąca powinna zapoznać się z art. 29 Prawa budowlanego, albowiem organ nie ma obowiązku tłumaczyć stronie przepisów, których w sprawie nie zastosował. Zgodnie z domniemaniem znajomości prawa przez obywateli strona winna wiedzieć, że wszystkie obiekty budowlane, które nie są w nim wymienione, objęte są wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wiat o powierzchni przekraczającej 800 m2 nie zalicza się do obiektów zwolnionych z tego wymogu. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do wiaty magazynowej. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego Sąd uznał za niezasadne. Dalej Sąd podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżąca nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej wiaty magazynowej. W przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego i taka procedura została uruchomiona. Wbrew zarzutom skarżącej organ uznał, że istnieje możliwość legalizacji dlatego też wszczął procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na firmę skarżącej obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu. W świetle tego obowiązku Sąd uznał za niezrozumiały i nietrafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Brak wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków skutkował wydaniem decyzji rozbiórkowej, której adresatem była firma skarżącej. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że firma nie może być adresatem obowiązków, bowiem nie posiada osobowości prawnej. Sąd uznał za nietrafne zarzuty skarżącej co do zasadności prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Samowolnie postawiona wiata magazynowa nie była bowiem zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował kwestionowaną wiatę do obiektów wymagających pozwolenia na budowę i uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Handlowo-Usługowa [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane poprzez brak zastosowania przez Sąd I instancji - w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie dotyczącym jej uzasadnienia pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na niezastosowaniu tego przepisu w sprawie i niezawieszeniu z urzędu postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania przez Sąd I instancji - w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej - środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie dotyczącym uzasadnienia, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, wadliwej ocenie zgromadzonego materiału polegającej na przyjęciu, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego przez organy administracji było prawidłowe, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i lakoniczne odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem I instancji, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji nie stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji w zaskarżonym zakresie dotyczącym jej uzasadnienia. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię przyjętą w ślad za organami administracji, które w konsekwencji nakazały całkowitą rozbiórkę wiaty magazynowej, podczas gdy roboty budowlane związane z przedmiotową wiatą nie powinny być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu tych przepisów; 2) art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonanie przedmiotowej wiaty magazynowej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika wniosek odmienny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając słuszności zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za nietrafną argumentację skargi kasacyjnej, że wiata magazynowa usytuowana na nieruchomości skarżącej stanowi obiekt, dla którego brak było wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wywodzi skarżąca, Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że organ nie wskazał wyraźnie podstawy prawnej, z której wynikałoby, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z tą wiatą wymagało uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, którego ewentualny brak skutkowałby wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznając powyższą argumentację za nietrafną należy podkreślić, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasadą jest zatem, że rozpoczęcie robót budowlanych musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29-31 tej ustawy enumeratywnie wymienione zostały roboty o charakterze budowlanym, które ze względu na rodzaj i charakter inwestycji nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna w żadnym z przedstawionych argumentów nie przywołuje przepisu ustawy Prawo budowlane, bądź też innego, z którym należałoby wiązać zwolnienie obiektu znajdującego się na nieruchomości skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zatem zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji co do kwalifikacji przedmiotowej wiaty, jako obiektu dla którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w pkt 2 wśród obiektów zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wymienia wiaty, o ile powierzchnia ich zabudowy nie przekracza 25 m2. Wiata, której dotyczy niniejsze postępowanie posiada 8 boksów, z których najmniejszy ma powierzchnię 102,25 m2, a zatem cały obiekt znacznie przekracza normę, z jaką ustawa wiąże zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę. Wszelkie poczynione w tym zakresie ustalenia znajdują odzwierciedlenie w przedłożonych przez organ aktach sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości, by przyjęte przez organ wymiary wiaty odbiegały od rzeczywistych. Dokonane zatem w toku prowadzonych czynności ustalenia pozwalały na zakwalifikowanie przedmiotowej wiaty jako obiektu, dla którego wykonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, co w sposób należyty zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Brak zatem możliwości przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez organ obarczone było wadą polegającą na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., którego nie dostrzegł Sąd I instancji. W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać stwierdzenie, że skoro inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane. Za uzasadnione w tym zakresie należy uznać stwierdzenie, że postępowanie, jakie prowadził organ w oparciu o art. 48 ww. ustawy nie wymagało jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga kasacyjna w tym zakresie podnosi, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było zweryfikowanie spełnienia przesłanki opisanej w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Zgodzić się należy z argumentacją, popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Z takiego też założenia wyszedł organ formułując w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. obowiązek przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację tego obiektu. Nie sposób jednak uznać, że okoliczność ta stanowiła w kontrolowanym postępowaniu zagadnienie wstępne, którego obowiązek wyjaśnienia stwarzał podstawy do zawieszenia postępowania. Należy podkreślić, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bądź odmowa wydania takiego zaświadczenia może stanowić zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2005/06). Niemniej jednak w warunkach rozpoznawanej sprawy w tym zakresie należało uwzględnić, że skarżąca miała odpowiednią ilość czasu na wywiązanie się z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., lecz z obowiązków tych się nie wywiązała. Co więcej, pomimo zapewnień o podjętych przez ustanowionego pełnomocnika krokach celem skompletowania wszystkich dokumentów, jak również wydłużeniu terminu, na wniosek strony, o 60 dni od daty otrzymania pisma z [...] kwietnia 2014 r., dokumentów tych nie przedstawiono. Nie wykazano też, by podjęto jakiekolwiek starania o ich wydanie. Z tych względów brak było podstaw do zawieszenia przez organ postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane należało uznać za nieuzasadniony. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że przepis ten reguluje składniki uzasadnienia wyroku i mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby wskazano składnik uzasadnienia, jakiego w zaskarżonym wyroku brakuje lub jaki został przez Sąd I instancji zamieszczony wbrew wymogom określonym tym przepisem. Nie jest wystarczające w tym względzie twierdzenie, że nie odniesiono się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, zwłaszcza że Sąd I instancji w sposób dostateczny odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy zarzutów. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przedstawionej sprawy. Przekroczenia zaś tych granic nie sposób upatrywać w niekorzystnym dla skarżącej rezultacie tej kontroli. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.