VII SA/Wa 2554/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I Ł na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania I Ł prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującą FUH [...] - I Ł dokonanie całkowitej rozbiórki budynku biurowo-magazynowego o wymiarach 19,31 m x 9,80 m i wysokości 2,70 m, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę i z urzędu uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wstrzymujące samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku biurowo-magazynowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nakładające na FUH [...] - I Ł obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku czynności kontrolnych w dniu [...] czerwca 2013 r. ustalono, iż na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się m. in. budynek parterowy typu kontenerowego z płyty Biskup - ściany + strop. Budynek posiada instalację elektryczną, wod.-kan., centralne ogrzewanie (elektryczne), jest wysokości 2,70 m, wymiary 19,31 m x 9,80 m. Dach jednospadowy, odprowadzanie wód opadowych na dzierżawiony teren. Budynek typu kontenerowego wybudowany został w październiku 2011 r. i w czasie kontroli użytkowany był jako obiekt biurowy i częściowo magazynowy. Inwestor nie okazał w czasie kontroli pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku biurowo-magazynowego oraz nałożył na FUH [...] - I Ł obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów tj. 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku biurowo - magazynowego, zawierającego ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, ze spełnia wymogi określone w przepisach, warunkach technicznych i ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wydaną na podstawie art. 48 ust 1 i ust 4 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji nakazał FUH [...] - I Ł dokonanie całkowitej rozbiórki tego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I Ł stwierdził, że prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe, bowiem budynek powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednakże, z uwagi na błędne wskazanie przez organ powiatowy adresata obowiązku, zarówno w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., rozstrzygnięcia te muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych w art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tej sytuacji w niniejszej sprawie adresatem obowiązków wynikających z treści art. 48 Prawa budowlanego winna być I Ł, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł, nie zaś Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł. Podkreślił, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne lub prawne, zatem stroną postępowania będzie ten, kto może być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej. Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł nie posiada osobowości prawnej, zatem nie może być stroną postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniosła I Ł. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść uzasadnienia wydanej decyzji poprzez: 1. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, który został naruszony poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niezawieszenie z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W postępowaniu legalizacyjnym toczącym się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt będący przedmiotem postępowania, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 100 § 1 k.p.a., który został naruszony poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewezwanie skarżącej do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie ustalenia dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt będący przedmiotem postępowania, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji; 3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji wadliwej drogi postępowania, której zastosowanie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy naruszać będzie uprawnienia skarżącej. Ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił zarzutu wydania decyzji w sprawie pomimo zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z przyczyn wskazanych w art. 95 § 1 pkt 4 k.p.a., organom obu instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu przez organ drugiej instancji, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe, 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśnienia w zakresie przyjęcia przez organ, iż kontener socjalno-biurowy, znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowi budynek biurowo-magazynowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pomimo braku uprzedniego stwierdzenia, czy wskazane w tym przepisie przesłanki legalizacji obiektu budowlanego w zakresie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione. Przesłanka ta mogła zostać ustalona przez organy obu instancji dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, 2. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nakazanie, wskutek niespełnienia przez skarżącą obowiązków wskazanych w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy organ nie powinien wszczynać postępowania legalizacyjnego bez uprzedniego zbadania wskazanej w art. 48 ust. 2 pkt 1 pkt b przesłanki jego dopuszczalności. Ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił zarzutu wydania decyzji w sprawie pomimo zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z przyczyn wskazanych w art. 95 § 1 pkt 4 k.p.a., organom obu instancji zarzuciła także naruszenie: 1. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przez organ pierwszej instancji i przyjęcie, że kontener socjalno-biurowy, znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowi budynek w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy jest to obiekt niezwiązany trwale z gruntem, nie posiadający fundamentów, 2. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie całkowitej rozbiórki, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, albowiem posadowienie na nieruchomości obiektu (kontenera) niezwiązanego trwale z gruntem, nie posiadającego fundamentów nie wymaga wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano art. 48 Prawa budowlanego jako prawidłowy tok postępowania. Ponadto organ nie dokonał sprawdzenia, czy legalizacja jest w ogóle możliwa, bowiem nie zawiesił postępowania w oczekiwaniu na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Skarżąca zgadzając się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji swoją skargę kieruje przeciwko jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Celem uzasadnienia jest wyjaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 28.06.1982 r , I S.A. 47/82, PiP 1985, Nr 1, s 147 oraz z 30.06.1983 r, I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz 51 ). Oceniając zarzuty skargi, skierowane przeciwko uzasadnieniu decyzji, Sąd stwierdził, że nie są one uzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, że nietrafny jest zarzut , jakoby postawienie budynku biurowo-magazynowego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie wymagało pozwolenia na budowę, bowiem zdaniem skarżącej obiekt ten nie jest budynkiem. Skarżąca podkreśla, że jest to obiekt typu kontenerowego, który nie posiada fundamentów i tym samym nie jest związany trwale z gruntem. Art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) określa, że budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie obiekt będący przedmiotem postępowania jest wydzielony z przestrzeni przez przegrody budowlane (ściany) oraz posiada dach. Kwestionowane przez skarżącą jest trwałe związanie z gruntem oraz posiadanie fundamentów. Sąd podziela pogląd organu, że o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10.stwierdził, że o tym, czy określona budowla jest trwale związana z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania ma powierzchnię blisko 190 m2, kubaturę ok. 510 m3 oraz posadzkę wykonaną z kostki betonowej na podbudowie piaskowo-cementowej. Posadowiony jest na bloczkach betonowych. Uznać należy, że posadowienie tego obiektu, powierzchnią dorównującego domom jednorodzinnym, jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Przedmiotowy budynek biurowo-magazynowy nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, dlatego też wykonanie tego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28), ponieważ tego typu obiekt nie został zwolniony na mocy art. 29-30 Prawa budowlanego z tego obowiązku. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku biurowo-magazynowego. W przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego i taka procedura została uruchomiona. Wbrew zarzutom skarżącej organ uznał, że istnieje możliwość legalizacji, dlatego też wszczął procedurę legalizacyjną. Mianowicie organ pierwszej instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na firmę skarżącej obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Skarżąca została zobowiązana między innymi do przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego obowiązku niezrozumiały i nietrafny jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również nie występowała z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu otrzymania stosownego dokumentu. Brak wykonania nałożonych obowiązków skutkował wydaniem decyzji rozbiórkowej, której adresatem była również firma skarżącej. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że firma nie może być adresatem obowiązków, bowiem nie posiada osobowości prawnej. Zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestionowania zasadności prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego są nietrafne. Samowolnie postawiony budynek biurowo-magazynowy o pow. 190 m2 i kubaturze ok. 510 m3, który nie posiadał fundamentów, nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował kwestionowany budynek do obiektów wymagających pozwolenia na budowę i uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).