I OSK 892/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 819/14 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 819/14) oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2014 r. G. M. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie zasiłku okresowego z przeznaczeniem na częściowe zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący w dalszym ciągu prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną (trwale orzeczony lekki stopień niepełnosprawności) oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku. Na jego dochody składają się przyznany mu do końca czerwca 2014 r. dodatek mieszkaniowy ([...] złotych) wraz z dodatkiem energetycznym ([...]złotych). Skarżący posiada również zadłużenie z tytułu opłat w łącznej wysokości [...] zł. W toku przeprowadzanego postępowania skarżący wyjaśnił, że jego oczekiwania dotyczące wnioskowanej pomocy obejmują także inne potrzeby życiowe, np. przejazdy do sądów na trasie J. i W. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że liczy na przyznanie zasiłku na okres od czerwca do grudnia 2014 r. w maksymalnej wysokości. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] , Burmistrz Miasta L.: 1) przyznał zasiłek okresowy od dnia 1 czerwca do dnia 31 lipca 2014 r. w wysokości [...] złotych miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności oraz środków higienicznych i sanitarnych; 2) odmówił przyznania zasiłku okresowego od dnia 1 czerwca do dnia 31 grudnia 2014r. z przeznaczeniem na przejazdy do sądów na trasie J. i W.; 3) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że stronie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku okresowego, gdyż wysokość jego miesięcznych dochodów nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 542 złotych. Wysokość świadczenia ustalonego na poziomie 190,09 złotych stanowi 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa powyżej, a dochodem wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że zarówno wysokość zasiłku okresowego jak i okres na jaki jest on przyznawany są uzależnione od okoliczności danej sprawy i zakresu niezbędnej pomocy. Przy czym kwota zasiłku jest co do zasady ustalana do wysokości różnicy między kryterium dochodowym, a uzyskanym dochodem, lecz nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i wynosić mniej niż 20 złotych. Maksymalnie zaś zasiłek okresowy może wynieść 418 złotych. Organ wskazał, że wysokość przyznanego skarżącemu w niniejszej sprawie wsparcia wynika z ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który na realizację różnych form wsparcia w 2014 r. dysponuje kwotą 455.653,88 złotych, z czego 300.000,00 złotych zabezpiecza na zakup opału dla podopiecznych zaś 100.000,00 złotych na pokrycie kosztów schronienia osób bezdomnych. Resztę środków finansowych (ok. 55.000,00 złotych) organ zmuszony jest przeznaczyć na pozostałe formy wsparcia, co przy szacowanej liczbie 290 osób i rodzin wymagających pomocy sprawia, że świadczenia muszą być przyznawane w minimalnej wysokości wynikającej z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Oceniając sytuację wnioskodawcy organ stwierdził, że nie jest ona wyjątkowa na tle innych osób korzystających ze wsparcia, natomiast kwota przyznanego zasiłku zabezpiecza częściowo jego potrzeby. Odmawiając przyznania zasiłku okresowego na przejazdy do sądów, organ kierował się zasadą, że zasiłek może być przyznany na niezbędną potrzebę życiową, czyli taką bez której dana osoba nie może egzystować bądź nie możne się obejść w warunkach codziennego bytowania. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 225 § 1 k.p.a. Zarzucił również, że decyzja została wydana w toku nieprawidłowego działania kierownika jednostki pomocy społecznej oraz z naruszeniem jego dóbr osobistych, o których mowa w art. 100 u.p.s., zaznaczając jednocześnie, że w świetle art. 136 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego spoczywa również na organie drugiej instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jako osoba dotknięta bezrobociem i dysponująca małymi dochodami kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego, a stosowne wyliczenia wskazują, iż że zarówno wysokość zasiłku, jak i okres, na jaki został on przyznany, mieściły się w granicach ustawowego związania. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że istotą przyznanego zasiłku nie jest realizacja konkretnych celów. Stąd też jedynie od woli skarżącego zależy na jaki cel przeznaczy otrzymane środki finansowe. Nieścisłość ta – zdaniem organu – nie może jednak stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w odniesieniu do wydanej decyzji, strona zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 4, art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., poprzez przyjęcie i stosowanie jednolitej dla wszystkich beneficjentów zasady przyznawania 50 % wyliczonego zasiłku, podczas gdy skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia w pełnej wysokości tj. 100 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem na okres do 31 grudnia 2014 r. Ponadto skarżący oświadczył, że w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu przedstawienia przez skarżącego kierownikowi ośrodka pomocy społecznej dowodów na nieprawidłowości mające znamiona czynów zabronionych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, względnie o jej uchylenie. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. W toku postępowania został ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, który uzupełnił wniesioną skargę, w szczególności zarzucając, że rozstrzygnięcie o kwocie zasiłku okresowego oparte zostało jedynie przy uwzględnieniu środków własnych gminy, z pominięciem dotacji otrzymywanych na ten cel z budżetu państwa. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 819/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił istotę instytucji pomocy społecznej oraz jednej z jej form, jaką jest zasiłek okresowy. Sąd podkreślił, że zasiłek okresowy jest świadczeniem związanym, co oznacza, że organ orzekający w konkretnej sprawie musi – co do zasady – przyznać wnioskowaną pomoc, jeśli zostaną przez stronę spełnione ustawowe przesłanki. Uznanie administracyjne ograniczone jest zaś do kwestii ustalenia wysokości zasiłku, która nie może być mniejsza od poziomu minimalnego ustanowionego w ustawie, oraz okresu na jaki zasiłek zostanie przyznany. Orzekając w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały wydane na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa. Skarżący spełnia kryteria podmiotowe i dochodowe do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Sąd wskazał, że podstawowym źródłem informacji o sytuacji wnioskodawcy w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy, względnie aktualizacja wywiadu. W niniejszej sprawie podstawą do ustalenia sytuacji osobistej skarżącego był kwestionariusz aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego oryginał – wbrew twierdzeniu skarżącego – znajduje się w aktach sprawy. Zatem podniesione przez stronę zastrzeżenia, zawarte w adnotacji urzędowej z dnia [...] czerwca 2014 r., nie odnosiły się do ustaleń dokonanych w toku określania stanu faktycznego i oczekiwań wnioskodawcy, co miało miejsce w dniu 12 czerwca 2014 r., lecz do oceny jego sytuacji i planu pomocy sporządzonych w dniu 24 czerwca 2014 r. Sąd uznał też, iż zasiłek okresowy przyznany w niniejszej sprawie spełniał dyspozycję art. 38 ust.2 pkt 1 u.p.s., gdyż wyliczona różnica pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem skarżącego wyniosła [...]złotych ([...] złotych – [...] złotych) (a taką wysokość swoich dochodów poświadczyła swoim podpisem strona), a więc 50 % tej kwoty kształtowało się na poziomie [...] złotych, w której to wysokości świadczenie zostało stronie ustalone. Przy tym Sąd wskazał, iż ustalając wysokość zasiłku okresowego, organ winien wziąć pod uwagę także swoje możliwości finansowe. W ocenie Sądu środki będące w dyspozycji gminy umożliwiły przyznanie stronie świadczenia jedynie w minimalnej wysokości. Sąd wskazał ponadto, iż nie jest władny do oceny sprawozdań finansowych MOPS w L. , które skarżący przedstawił w dokumentacji, a tym samym Sąd nie dopuścił zawnioskowanych przez stronę dowodów w powyższym przedmiocie. Odnosząc się do treści zarzutów nieuwzględnienia przez organ dotacji z budżetu państwa, Sąd stwierdził, iż niedopuszczalne jest oczekiwanie, że organy gminy winny poprzez nieracjonalną politykę przyznawania maksymalnych świadczeń wyczerpać swój budżet na ten cel, a następnie realizować minimalne świadczenia tylko ze środków budżetu państwa. Sąd nie przychylił się także do opinii, jakoby poprzez niewyczerpujące zebranie, a następnie rozpatrzenie materiału dowodowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy miały prawo ustalić świadczenie skarżącego na minimalnym, ale dopuszczalnym poziomie, mając za podstawę całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności sytuację osobistą skarżącego jak i własne możliwości finansowe. Także i zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, skarżący bowiem nie wykazał, że podniesione naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył G. M., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, a także o zwrot uzasadnionych wydatków poniesionych na korespondencję pełnomocnika ze skarżącym. Wobec wyroku podniesiono na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6-9, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co doszło do błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego i niepełnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na ustalenie wysokości zasiłku okresowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie niepełnego, wybiórczego przedstawienia sytuacji finansowej organu pomocy, z pominięciem części środków posiadanych przez organ na wypłatę zasiłków okresowych; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji działania przez organ w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej oraz braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. i art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczy organ II instancji, mimo spoczywającego na nim obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie poczynił uzupełniających ustaleń, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 6-9, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rozpoznanie wniosków dowodowych poza tezą, na którą dowody te zostały zgłoszone, i niedopuszczenie uzupełniającego dowodu ze sprawozdania finansowego z działalności MOPS w L. za 2014 r. oraz brak zwrócenia się do organu pomocy o dokument w postaci Planu wydatków na 2014 r., pomimo wątpliwości co do rzetelności przedstawionych w decyzji danych, a w konsekwencji także: 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie (bądź wadliwe pominięcie zastosowania): a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 147 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. u.p.s. polegające na przyjęciu, że gminy otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe dopiero w sytuacji, gdy zabraknie środków na realizację zasiłków okresowych, a w konsekwencji, że rozstrzyganie o kwocie zasiłku okresowego jedynie na podstawie środków własnych, z pominięciem dotacji otrzymywanych na ten cel z budżetu państwa, jest prawidłowe, a ustalenia w tym zakresie są pełne i mogą stanowić wystarczającą podstawę do wydania decyzji w sprawie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 38 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.p.s. przez oddalenie skargi pomimo niewłaściwego zastosowania i braku uwzględnienia właściwych kryteriów przy rozstrzyganiu o przyznaniu i wysokości zasiłku okresowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skoro dopiero w uzasadnieniu wyroku Sądu po raz pierwszy odniesiono się do stanu zdrowia skarżącego, to błędne było późniejsze uznanie przez Sąd, iż organy rozważyły należycie sytuację życiową skarżącego, jego potrzeby i koszty utrzymania. Zwrócono także uwagę na występujące, zdaniem składających skargę kasacyjną, niedostatki w zakresie postępowania dowodowego, jako że Sąd odniósł się w uzasadnieniu do danych z dokumentów, których jednak Sąd nie dopuścił. Z kolei brak uwzględnienia przez organ przy wysokości świadczenia środków z dotacji z budżetu państwa po raz kolejny wskazano jako brak wszechstronnego rozważenia materiału i dokonanie niepełnych ustaleń, co z kolei mogło również doprowadzić Sąd do błędnych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zakresie pozwalającym wystarczającym dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada nie związania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie), czy też inaczej ocenił stan faktyczny sprawy nie oznacza jeszcze, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Po trzecie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Na wstępie stwierdzić należy, że nieuzasadnione sa zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że jak wskazuje skarżący kasacyjnie jego wniosek zmierzał do wykazania samej różnicy pomiędzy danymi przedstawionymi w decyzji, a wynikającymi z dokumentów finansowych tj. ze sprawozdania finansowego z działalności MOPS w L. za 2014r. Tymczasem nawet wykazanie istnienia takiej różnicy pomiędzy kwotami deklarowanymi jako pozostającymi w dyspozycji MOPS w L. w decyzji z dnia [...] lipca 2014r. a końcowymi kwotami zawartymi we wspomnianym sprawozdaniu o niczym nie świadczy i niczego nie przesądza. To bowiem dane wynikające z dwóch różnych momentów czasowych. Tymczasem, aby zakwestionować dane podane w decyzji organu I instancji, należałoby je zakwestionować i wykazać, że były to inne wartości na dzień wydania tej decyzji. W sposób oczywisty, wobec zmienianych planów finansowych, kwoty którymi dysponował organ I instancji w lipcu 2014r. mogą się różnić od tych, którymi ostatecznie dysponował w całym 2014r. W kontekście zarzutów o charakterze procesowym nie uzasadnione są także zarzuty naruszenia art. z art. 6-9, art.77 § 1 i 4, art.80 k.p.a. oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a., a także art.15, art.138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organy administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, wszechstronnie i wyczerpująco zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy. W ustaleniach tych brał udział skarżący, który we wniosku oraz w przeprowadzonej z nim aktualizacji wywiadu środowiskowego wskazał na swoją sytuację osobistą oraz jakie ma oczekiwania względem organu w zakresie pomoc społecznej. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, a co więcej stały się podstawą do stwierdzenia przez organy administracyjne, że skarżący spełniał przesłanki (zarówno podmiotowe, jaki i dochodowe) do korzystania z pomocy społecznej. Brak jest podstaw do uznania, aby jakiekolwiek okoliczności w sprawie nie zostały przedstawione lub uprawdopodobnione. Dlatego też bezzasadne są zarzuty nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń w tym zakresie w trybie art.136 k.p.a. i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona zaś decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy wynikające z art.107 § 1 i 3 k.p.a., a w szczególności jej uzasadnienie (tak faktyczne, jaki prawne) jest pełne i pozwala zapoznać się z argumentacją i motywami którymi kierował się organ przy jej wydawaniu. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art.15 k.p.a., który stanowi jedynie, że postępowanie jest dwuinstancyjne, a niniejsza sprawa była merytorycznie rozpatrywana przez organy administracyjne dwóch instancji. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że art.3 ust.1, 3 i 4 u.p.s. stanowią, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie oznacza to, że pomoc taka będzie udzielana wyłącznie w wielkości i w formie żądanej przez osoby korzystające z pomocy społecznej. Pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Co więcej ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości lub formie. Niewątpliwie, jak wynika z akt sprawy, skarżący jest stałym podopiecznym MOPS w L. , korzystającym z różnych form pomocy społecznej, a jego sytuacja faktyczna jest dobrze znana organowi I instancji. Rozpatrując wniosek organ musi więc kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej Całkowicie bezzasadny jest także zarzut naruszenia art.38 ust. 1 i ust.2 pkt 1 u.p.s. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m.in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W takim przypadku zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. O ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany ("zasiłek okresowy przysługuje"), jeżeli tylko podmiot ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.p.s., to już samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje dyskrecjonalność organu. O tym, w jakim rozmiarze i na jaki okres zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W konsekwencji o tym, czy zasiłek okresowy (art. 38 ust. 1 u.p.s.) będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje więc organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ. Jeżeli osoba objęta w tym okresie jest także innymi formami pomocy społecznej, to ma to wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny w pełni uzasadniał przyjęcie, iż rozstrzygnięcia organu odwoławczego i organu I instancji były prawidłowe, tj. adekwatne do potrzeb wnioskodawcy, całokształtu udzielanej mu pomocy społecznej oraz możliwości finansowych organu oraz nie nosiły w tym kontekście cech dowolności. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art.147 ust.7 u.p.s. Po pierwsze przepis ten nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego. Po drugie z przepisu tego wynika, że od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 u.p.s., a więc wyłącznie w minimalnej wysokości. Tylko zatem w takim zakresie jest zapewnione finansowanie zasiłków okresowych. Jeżeli więc gmina chciałaby podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, to musiałaby podjąć stosowną uchwałę, zapewniającą owo dodatkowe finansowanie z własnych środków (art.38 ust.6 u.p.s.). Tym samym w sytuacji, gdy gmina nie zaangażuje własnych środków lub nie chce podwyższyć minimalnej kwoty zasiłków okresowych, pozostaje ich finansowanie przez państwo na minimalnym przewidzianym prawem poziomie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.