I OSK 893/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 820/14 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 820/14) oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2014 r. G. M.uszyński (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej w postaci uregulowania zaległych należności za gaz oraz czynsz "i inne". Przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2014 r. aktualizacja wywiadu środowiskowego wykazała, że wnioskodawca dalszym ciągu prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną (trwale orzeczony lekki stopień niepełnosprawności) oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku. Na jego dochody składają się przyznany mu do końca czerwca 2014 r. dodatek mieszkaniowy ([...]złotych) wraz z dodatkiem energetycznym ([...]złotych). Skarżący posiadał również zadłużenie z tytułu opłat w łącznej wysokości [...] zł. W toku wywiadu, skarżący doprecyzował zakres swojego żądania, wnosząc o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie zaległych rachunków za gaz, energię elektryczną oraz czynsz. W odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji skarżący precyzował ponadto, że wnosi o przyznanie "(...) zasiłku celowego na leczenie – uzyskanie badań lekarskich dot. zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w zakresie chorób serca i układu krążenia po uzyskaniu stosownego skierowania do lekarza specjalisty (...)". Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta L.: 1) przyznał zasiłek celowy w wysokości 100,00 złotych miesięcznie z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat mieszkaniowych (energii elektrycznej, gazu, czynszu); 2) zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia pracownikowi socjalnemu dokumentu potwierdzającego dokonanie wskazanych opłat mieszkaniowych w terminie 15 dni od daty pobrania zasiłku; 3) odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na przeprowadzenie badań lekarskich do uzyskania stopnia niepełnosprawności; 4) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący spełniał przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy w części obejmującej konieczność uregulowania zaległych opłat mieszkaniowych, lecz ze względu na ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej żądana pomoc musi zostać przyznana w kwocie 100,00 złotych. W zakresie żądania przyznania środków finansowych na przeprowadzenie badań lekarskich, organ zauważył, że w świetle art. 2 ust. 1 u.p.s. brak jest okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż skarżący objęty jest ubezpieczeniem zdrowotnym i może się ubiegać o dokonanie badań lekarskich refundowanych z Narodowego Funduszu Zdrowia. Skarżący odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jako osoba dotknięta bezrobociem i dysponująca małymi dochodami kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Następnie organ, powołując się na treść art. 3 ust. 4 u.p.s., podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w granicach uznania administracyjnego w ramach, którego brane są pod uwagę niezbędne potrzeby bytowe osób korzystających ze wsparcia jak i możliwości pomocy społecznej. Zatem zasiłek może zostać przyznany na konieczne opłaty mieszkaniowe, natomiast ewentualne badania lekarskie mogą zostać sfinansowane w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, którym jest objęty skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w odniesieniu do wydanej decyzji, strona zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 4 i art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez przyznanie zasiłku celowego w oparciu o dowolnie przyjęte kryteria i uzależnienie jego wysokości od różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny, podczas gdy sytuacja skarżącego winna uwzględniać, że jest on osobą samotnie gospodarującą. Uchybienie to miało w ocenie strony istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Ponadto skarżący oświadczył, że w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu przedstawienia przez skarżącego kierownikowi ośrodka pomocy społecznej dowodów na nieprawidłowości mające znamiona czynów zabronionych. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. W toku postępowania został ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, który uzupełnił wniesioną skargę, m.in. wskazując na nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie pouczenie o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 820/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zadaniem pomocy społecznej jest m.in. wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednak rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Sąd uznał, że skarżący spełniał kryteria podmiotowe i dochodowe do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Analizując treść art. 8 ust. 1 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały wydane przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa oraz na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zatem podniesione przez stronę zastrzeżenia, zawarte w adnotacji urzędowej z dnia 27 czerwca 2014 r., nie odnosiły się do ustaleń dokonanych w toku określania stanu faktycznego i oczekiwań wnioskodawcy, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r., lecz do oceny jego sytuacji i planu pomocy sporządzonych w dniu [...] czerwca 2014 r. Sąd uznał za spełnione przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku celowego, jednakże stanowiska tego Sąd nie podzielił w odniesieniu do wykazywanej przez skarżącego potrzeby wykonania badań lekarskich. Strona bowiem – jako osoba zarejestrowana w urzędzie pracy – podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Sąd wskazał również, że nie można uznać, że organ naruszył normy procesowe w postaci art. 6 – 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie, a następnie rozpatrzenie materiału dowodowego, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy miały prawo przyznać zasiłek celowy w rzeczonej kwocie mając za podstawę całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności sytuację osobistą skarżącego, jak i własne możliwości finansowe. Także i zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazał, że podniesione naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a podstawowe dowody zostały przeprowadzone z udziałem skarżącego. Sąd uznał ponadto, iż zobowiązanie skarżącego do przedłożenia pracownikowi socjalnemu dokumentu potwierdzającego dokonanie opłat rachunków za gaz, energię elektryczną i czynsz w terminie 15 dni od daty pobrania zasiłku celowego traktować trzeba jako przejaw dbałości o to, że zasiłek zostanie wykorzystany zgodnie z celem na jaki został przyznany. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył G. M., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi pomimo ich niewłaściwego zastosowania i rozstrzygania o rodzaju, formie i rozmiarze świadczenia nie w sposób odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale w oparciu o przygotowany wcześniej taryfikator oraz orzekanie w oderwaniu od celu i przeznaczenia zasiłku celowego, a uzależnienie wysokości pomocy od określonych przez organ widełek kwoty brakującej do kryterium dochodowego, a przez to brak indywidualnego rozpoznania spraw i uwzględnienia właściwych kryteriów przy rozstrzyganiu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co doszło do błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego i niepełnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na ustalenie wysokości zasiłku celowego, w okolicznościach działania przez organ w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczy organ II instancji mimo spoczywającego na nim obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie poczynił uzupełniających ustaleń, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 6, 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że udzielona skarżącemu pomoc dostosowana była do okoliczności sprawy, w tym dotyczących osoby wnioskodawcy. Z treści decyzji wynika, że ustalenia dotyczące sytuacji podopiecznych ośrodka - ograniczone praktycznie do ustalenia wysokości dochodu - służyły wyłącznie zweryfikowaniu ustawowego prawa do przyznania świadczenia i różnicy między dochodem danej osoby, a kryterium dochodowym. Natomiast wysokość zasiłku określana była automatycznie na podstawie przyjętego wcześniej taryfikatora (tabeli świadczeń). Świadczyć to miało o braku indywidualnego rozpoznania sprawy skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne działały w granicach uznania administracyjnego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Po trzecie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W tym kontekście nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. z art. 6, 7, 8 i 9, art.77 § 1 oraz art.80 k.p.a. oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a., a także art.15, art.138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organy administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, wszechstronnie i wyczerpująco zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy. W ustaleniach tych brał udział skarżący, który w przeprowadzonej z nim aktualizacji wywiadu środowiskowego wskazał na swoją sytuację osobistą. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, a co więcej stały się podstawą do stwierdzenia przez organy administracyjne, że skarżący spełniał przesłanki (zarówno podmiotowe, jaki i dochodowe) do korzystania z pomocy społecznej. Brak jest podstaw do uznania, aby jakiekolwiek okoliczności w sprawie nie zostały przedstawione lub uprawdopodobnione. W zasadzie ustaleń tych nie kwestionuje także strona skarżąca kasacyjnie, lecz zarzuca niewystarczające zindywidualizowanie przyznanej pomocy społecznej. Dlatego też bezzasadne są zarzuty nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń w tym zakresie w trybie art.136 k.p.a. i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona zaś decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy wynikające z art.107 § 1 i 3 k.p.a., a w szczególności jej uzasadnienie (tak faktyczne, jaki prawne) choć lakoniczne pozwala zapoznać się z argumentacją i motywami którymi kierował się organ przy jej wydawaniu. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art.15 k.p.a., który stanowi jedynie, że postępowanie jest dwuinstancyjne, a niniejsza sprawa była merytorycznie rozpatrywana przez organy administracyjne dwóch instancji. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że art.3 ust.1, 3 i 4 u.p.s. stanowią, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie oznacza to, że pomoc taka będzie udzielana wyłącznie w wielkości i w formie żądanej przez osoby korzystające z pomocy społecznej. Pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Co więcej ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych i ten aspekt został także wskazany i omówiony przez organy administracyjne i Sąd I instancji. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości lub formie. Niewątpliwie, jak wynika z akt sprawy, skarżący jest stałym podopiecznym MOPS w L., korzystającym z różnych form pomocy społecznej, a jego sytuacja faktyczna jest dobrze znana organowi I instancji. Rozpatrując wniosek organ musi więc kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Całkowicie bezzasadny jest także zarzut naruszenia art.39 ust.1 i 2 u.p.s. Otóż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie ulega wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że przyznawane świadczenie - zasiłek celowy, nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących. Z zasady pomocniczości wyrażonej w art. 3 ust. 1 u.p.s. wynika, że sytuacja, w której przyznany zasiłek celowy nie pokrywa w całości wydatków na określony cel, nie oznacza w każdym przypadku naruszenia uznania administracyjnego w trakcie zastosowania art. 39 ust. 1 u.p.s. (zob. wyrok NSA z 20.06.2017r., sygn. I OSK 766/16. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.