II OSK 2440/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 758/15 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Z. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WIOŚ", w W. wymierzył Z." sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów o kodzie 02 03 80 – wytłoki owocowe z naruszeniem warunków decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2003 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania, transportu odpadów. Odwołanie od ww. decyzji wniosła ww. Spółka. Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy ww. decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że podczas przeprowadzonych kontroli organ I instancji ustalił magazynowanie wytłoków owocowych na terenie zakładu ww. Spółki. Na taką zaś działalność skarżąca Spółka nie posiadała stosownego zezwolenia, a wręcz z decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2003 r. wynikało, że "wytłoki nie będą magazynowane". Obowiązkiem posiadacza odpadów jest gospodarowanie odpadami zgodnie z uzyskanymi decyzjami wydanymi przez organy ochrony środowiska. Podczas kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ujawniono, że działalność Zakładu prowadzona była z naruszeniem ww. decyzji. W tych warunkach organ I instancji prawidłowo wymierzył ww. Spółce karę pieniężną w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Ponieważ w trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie nowa ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) GIOŚ wyjaśnił, że w związku z treścią normy intertemporalnej zawartej art. 246 tej ustawy, także na etapie postępowania odwoławczego miały zastosowanie przepisy o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka – Z. sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11, art. 80, art. 7, art. 12, art. 35 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający w szczególności na nieprawidłowym ustaleniu przez organ I i II instancji, że skarżący magazynował na działce odpady z wytłoków owocowych w dniach 31 sierpnia 2011 r., 5 września 2011 r., 19 września 2011 r. oraz 26 września 2011 r., podczas gdy skarżący w istocie nie magazynował tych odpadów, lecz jedynie chwilowo – z uwagi na ich rozmiary – trzymał je (technologiczne buforowanie) na działce, w celu niezwłocznego przeprowadzenia kompleksowego procesu ich suszenia. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/15, oddalając skargę wskazał, że nie dopatrzył się w sprawie wskazywanego przez skarżącą Spółkę naruszenia art. 8, art. 11, art. 80 i art. 7 K.p.a. Ponadto w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o odpadach z 2001 r. Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 tej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości 10000 zł. Skarżąca Spółka ww. decyzją Starosty uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne wraz z określeniem miejsca i sposobu magazynowania odpadów w postaci wytłoków, osadów i innych odpadów z przetwórstwa produktów roślinnych przewidzianych do odzysku, zbierania i transportu. W przypadku wytłoków przewidzianych do odzysku w pkt A IV zezwolenia co do miejsca i sposobu magazynowania odpadów postanowiono, że "wytłoki nie będą magazynowane, bezpośrednio po wytworzeniu lub dostarczeniu poddawane będą procesowi suszenia". Z kolei, w przypadku wytłoków przewidzianych do zbierania i transportu w pkt B III zezwolenia co do miejsca i sposobu magazynowania odpadów postanowiono, że "wytłoki nie będą magazynowane". W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim opartym na wynikach dokonanych przez WIOŚ, w dniach 31 sierpnia, 5, 19 i 26 września 2011 r., kontroli połączonych z oględzinami terenu prowadzenia działalności przez skarżącą, odnotowanych w protokole z kontroli nr 59/2011, podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 30 września 2011 r. bez żadnych zastrzeżeń, ustalono, że skarżąca na wskazanym terenie magazynuje wytłoki owocowe. Magazynowanie to odbywa się wbrew warunkom określonym w ww. zezwoleniu, jako że przedmiotowe zezwolenie takiego sposobu gospodarowania odpadami jak magazynowanie nie dopuszcza. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca jako posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia, co uzasadniało wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 10000 zł. W ocenie Sądu, ustalenia organów co do stwierdzenia magazynowania na terenie Zakładu odpadów w postaci wytłoków owocowych, które w rezultacie doprowadziły do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. – wbrew twierdzeniu skarżącej – są prawidłowe. Skarżąca uważa, że na terenie prowadzenia działalności nie magazynowała wytłoków owocowych, "lecz jedynie czasowo trzymała je, w celu niezwłocznego przeprowadzenia kompleksowego procesu ich suszenia". Tymczasem przytoczone tłumaczenie skarżącej wręcz potwierdza ustalenia organów co do magazynowania wytłoków owocowych na terenie jej Zakładu, które w świetle przywołanej wyżej treści zezwolenia było niedopuszczalne. Magazynowanie odpadów to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Gromadzenie odpadów w postaci wytłoków owocowych przed przeprowadzeniem procesu ich suszenia, jako metody odzysku dopuszczonej ww. zezwoleniem, było bez wątpienia czasowym przetrzymywaniem odpadów przed przewidzianym odzyskiem, czyli spełniło definicję magazynowania odpadów określoną w ustawie o odpadach. Zaś w ww. decyzji Starosty w sposób jednoznaczny postanowiono, że wytłoki nie będą magazynowane. Zatem postępowanie skarżącej stwierdzone podczas kontroli WIOŚ stanowiło naruszenie warunków zezwolenia udzielonego decyzją Starosty, dające podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Dla uzasadnienia nałożenia kary istotne było stwierdzenie faktu magazynowania odpadów, wszystkie inne argumenty podnoszone przez skarżąca pod adresem organów, jak brak wskazania ilości odpadów z wytłoków owocowych, nieustalenie przyczyn, z powodu których odpady znalazły się we wskazanym miejscu, nie wymagały wyjaśnienia i ustalenia, jako niemogące mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W sprawie nie doszło zatem do naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego doszło do zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Powyższej konstatacji nie mogła zmienić decyzja Starosty P., złożona przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie i zezwalająca na magazynowanie wytłoków, jako wydana [...] listopada 2012 r., czyli po ujawnieniu naruszeń warunków zezwolenia z [...] maja 2003 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Z. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. - art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako podstawy ostatecznego uznania, że skarżąca swoim zachowaniem naruszyła warunki ww. zezwolenia z 2003 r., a w konsekwencji orzeczenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, podczas gdy na mocy art. 246 i art. 252 ustawy o odpadach z 2012 r. przepis ten został uchylony z dniem 23 stycznia 2013 r., a zastosowanie powinny znaleźć przepisy powszechnie obowiązujące w chwili orzekania, tj. w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z 2012 r., a więc przepis merytorycznie zastępujący uchylony art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r., a nadto naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokonywane przez skarżącą w dniach 31 sierpnia 2011 r., 5 września 2011 r., 19 września 2011 r. oraz 26 września 2011 r. "technologiczne buforowanie" miało charakter "magazynowania", zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r., podczas gdy zachowanie skarżącej nie wypełniało w jakiejkolwiek chwili znamion określonych w ww. przepisie; - art. 246, art. 252 i art. 253 ustawy o odpadach z 2012 r., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zdefiniowanie na potrzeby niniejszego postępowania określenia "magazynowanie" zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r., podczas gdy przepis ten na podstawie ww. przepisów ustawy o odpadach z 2012 r. został uchylony w dniu 23 stycznia 2013 r., a więc jeszcze przed rozstrzygnięciem dokonanym przez GIOŚ i zastąpiony obecną – odmienną od poprzedniej definicją, błędnie przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – "magazynowania", zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z 2012 r. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), dalej zwanej "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku kompleksowego i wystarczającego rozpoznania, a także uchyleniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od szczegółowej oceny podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. przez wyjaśnienie sprawy przez organy administracji jednie w sposób powierzchowny, tj. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a w szczególności przez niewskazanie w poszczególnych decyzjach ilości odpadów z wytłoków owocowych znajdujących się na działce, a także niezbadanie przyczyn, dla których odpady te znajdowały się we wskazanym miejscu, a także charakteru samej obecności odpadów w tym miejscu, co w konsekwencji należało uznać za załatwienie sprawy przez organy administracji z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § [1] pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, tj. w szczególności w toku postępowania administracyjnego nie ustalono ilości odpadów z wytłoków owocowych znajdujących się na działce, a także nie zbadano przyczyn, dla których odpady te znajdowały się we wskazanym miejscu, a także charakteru samej obecności odpadów w tym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że norma intertemporalna zawarta w art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. dotyczy tylko przepisów karnych i o karach pieniężnych, a więc przepisów rozdziałów 9 i 9a. W tym zakresie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ww. przepis zadecydował o stosowaniu w postępowaniu odwoławczym dotychczasowych przepisów o karach pieniężnych, a mianowicie – miał w sprawie zastosowanie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. Natomiast, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie przesądził, która z ustawowych definicji "magazynowania odpadów" ma zastosowanie w sprawie. Co prawda, z treści przywołanej przez Sąd I instancji definicji "magazynowania odpadów" wynika, że odpowiada ona normatywnej definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r. Przepis ten zaś, jak trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, nie zalicza się do przepisów karnych i o karach pieniężnych, o jakich mowa w art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. Jednak przywołana przez Sąd I instancji definicja "magazynowania odpadów" odpowiada zakresowi definicji tego pojęcia jakie zawiera art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z 2012 r. Obie bowiem definicje wskazują na element "czasowości" magazynowania odpadów, z tą różnicą, że nowa definicja doprecyzowuje na czym polega owa "czasowość", a mianowicie na wstępnym magazynowaniu, czasowym magazynowaniu i magazynowaniu, a poprzednia definicja ogólnie stanowi o czasowym przetrzymywaniu lub gromadzeniu odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. W tej zaś sprawie mamy do czynienia z magazynowaniem odpadów przed ich suszeniem (co przyznała sama strona skarżąca kasacyjnie), co odpowiada pojęciu przetwarzania odpadów zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach 2012 r., które polega na procesie odzysku lub unieszkodliwianiu, do których to pojęć nawiązuje także definicja magazynowania odpadów z ustawy o odpadach z 2001 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem aby powołanie się przez Sąd I instancji na treść definicji "magazynowania odpadów" z ustawy o odpadach z 2001 r. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od występujących różnic w konstrukcji tego pojęcia w ustawach z 2001 i 2012 roku, skarżąca Spółka magazynowała odpady, nawet jeżeli po jakimś czasie odpady te miały podlegać jakiemuś "przekształceniu" (przetworzeniu/odzyskowi/unieszkodliwieniu). Dlatego też wskazywana przez skarżącą Spółkę okoliczność tzw. "technologicznego buforowania" w świetle obu ww. definicji należało zakwalifikować jako "magazynowanie odpadów", ponieważ niezależnie od celowości takiego "buforowania" polegało ono na czasowym przetrzymywaniu/gromadzeniu/przechowywaniu odpadów w określonym miejscu. Poza tym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyraźnie nie przesądził, że to definicja magazynowania odpadów z ustawy z 2001 r. ma zastosowanie. A zatem Sąd I instancji niewadliwie dokonał kwalifikacji działań skarżącej Spółki jako magazynowania odpadów, ponieważ odpowiadały one także definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z 2012 r. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r. oraz art. 246, art. 252, art. 253 i art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z 2012 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego. O zakresie postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie decydują normy prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie. Kwestia wymierzenia kary pieniężnej związana była tylko z koniecznością ustalenia jednej okoliczności, a mianowicie magazynowania odpadów. Wynika to wprost z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r., co też wyraźnie akcentował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i dostrzegła to sama skarżąca Spółka uzyskując w późniejszym czasie odpowiednią decyzję zezwalającą na magazynowanie odpadów. W tej zaś sprawie organy administracyjne dokonały właśnie ustaleń w zakresie magazynowania odpadów na podstawie przeprowadzonych kontroli na terenie zakładu należącego do skarżącej Spółki, co właśnie odpowiada ogólnej zasadzie prawdy obiektywnej, która wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Uzyskano stosowny materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonych kontroli na terenie zakładu należącego do skarżącej Spółki. Ustalenia te nie były zaś kwestionowane na etapie kontroli przez skarżącą Spółkę. W skardze kasacyjnej próbowano natomiast, jak oceniono powyżej – nieskutecznie, podważyć okoliczność magazynowania odpadów przez wskazanie, że w sprawie posłużono się nieobowiązującą definicją "magazynowania odpadów" na etapie postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wszystkie inne argumenty podnoszone przez skarżącą pod adresem organów, jak brak wskazania ilości odpadów z wytłoków owocowych, nieustalenie przyczyn, z powodu których odpady znalazły się we wskazanym miejscu, nie wymagały wyjaśnienia i ustalenia; a więc Sąd ocenił tą pozostałą argumentację skarżącej Spółki, uznając, że w okolicznościach tej sprawy argumenty te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjne nie wykazano zaś aby tego rodzaju argumentacja miała wpływ na legalność zastosowania art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r., który przewidywał "sztywną" karę pieniężną w wysokości 10000 zł za sam fakt magazynowania odpadów niezależnie od wielkości magazynowanych odpadów, jak i przyczyny tego magazynowania. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.