I OSK 2647/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 23/15 w sprawie ze skargi C.B. na bezczynność Starosty Wschowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Starostę Wschowskiego do rozpatrzenia punktu 3 wniosku C.B. z dnia 12 marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 5. zasądza od Starosty Wschowskiego na rzecz C.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 12 marca 2015 r. C.B. zwrócił się do Starosty Wschowskiego – powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782, dalej: u.d.i.p.) – o udostępnienie informacji dotyczącej konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej – Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we Wschowie, w następującym zakresie: 1. Kto (imię i nazwisko) złożył aplikację w postępowaniu konkursowym w wyznaczonym terminie. 2. Kto z aplikujących na ww. stanowisko spełnia wymogi określone w art. 9 ust. 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. 3. Wskazania dla każdego z aplikujących okresów zaliczonych im do stażu pracy, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (okres zatrudnienia, nazwa pracodawcy, rodzaj umowy). 4. Kto (imię i nazwisko – funkcja) wchodzi w skład komisji konkursowej. Odpowiadając na powyższy wniosek Starosta Wschowski pismem z 26 marca 2015 r. poinformował C.B., iż w wyniku ogłoszenia o naborze na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we Wschowie do Starostwa wpłynęły w terminie ustalonym w ogłoszeniu o naborze 4 aplikacje kandydatów ubiegających się o zatrudnienie. Materiały aplikacyjne złożyli: W.Z., C.G., A.N. i H.M. Organ poinformował, że W.Z. (15 lat stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia) i A.N. (12 lat stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy) spełniają wymogi określone w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto wskazano, że w skład komisji konkursowej, powołanej zarządzeniem nr 230/2015 Starosty Powiatu Wschowskiego z 10 marca 2015 r., wchodzą: W.K. – przewodniczący komisji, D.O. – członek komisji oraz M.M. – sekretarz komisji. Pismem z 28 marca 2015 r. C.B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na bezczynność Starosty Wschowskiego, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego za niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący wniósł także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że 27 marca 2015 r. wpłynęła do niego odpowiedź na zgłoszone zapytania zawarte w pkt. 1, 2 i 4. Natomiast skarżący nie otrzymał pełnej informacji na pytanie zawarte w pkt. 3. Uzyskał bowiem informację o ogólnym stażu pracy, nie uzyskał jednak odpowiedzi na dalszą część pytania. Brak jest informacji o okresach zatrudnienia, nazwy pracodawcy, rodzaju umowy. Skarżący zaznaczył przy tym, że nie otrzymał również decyzji o odmowie jej udzielenia. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zgodnie natomiast z wyrokiem WSA we Wrocławiu z 7 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 58/11 przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Nadto WSA w Lublinie w wyroku z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 72/12 zauważył, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Powołując się także na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący za uzasadnione uznał zobowiązanie Starosty Wschowskiego do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Odpowiadając na skargę Starosta Wschowski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że udzielona na pytanie sformułowane w pkt 3 pisma skarżącego z 12 marca 2015 r. odpowiedź wyczerpywała zakres wynikający z zapytania o informację publiczną. Podano bowiem okresy zatrudnienia, wskazując przy tym w jakich instytucjach, o których mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. w publicznych służbach zatrudnienia i w innych instytucjach rynku pracy byli zatrudnieni, natomiast użycie pojęcia stażu pracy wskazuje na zatrudnienie, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, albowiem w ogłoszeniu o naborze określono, że przez staż pracy należy rozumieć okres zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Organ zaznaczył – powołując się w tym zakresie na stanowisko jakie zajął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09 – że dane pracodawcy nie są informacją publiczną. W związku z powyższym organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja wydawana jest tylko w przypadku gdy informacja jest informacją publiczną, ale podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 u.d.i.p. W piśmie z 13 maja 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze, wskazując dodatkowo, że wymogiem niezbędnym, nałożonym ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ściśle związanym ze stanowiskiem dyrektora powiatowego urzędu pracy, jest posiadanie odpowiedniego stażu pracy w określonych przez ustawę służbach zatrudnienia lub innych instytucjach rynku pracy. Wynika z tego w sposób oczywisty, że informacje dotyczące poszczególnych kandydatów na stanowisko dyrektora urzędu pracy w zakresie okresu zatrudnienia, nazwy pracodawcy oraz rodzaju umowy o pracę, stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SAB/Go 23/15 oddalił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy wynika nadto, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (czyli również organów władzy publicznej), w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepisami odrębnymi, o których mowa w ww. przepisie, są przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1202, dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 13 ust. 4 u.p.s. informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Z art. 13 ust. 2 u.p.s. wynika przy tym, iż ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko, powinno zawierać: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku; wskazanie wymaganych dokumentów; określenie terminu i miejsca składania dokumentów. Ustawodawca dopuszcza zatem możliwość udzielenia zainteresowanej osobie informacji na temat osób biorących udział w postępowaniu rekrutacyjnym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że warunki jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o stanowisko dyrektora powiatowego urzędu pracy określa ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149, dalej: u.p.z.i.r.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.i.r.p. kandydat musi posiadać wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Zdaniem tego Sądu, z ww. przepisu wynika, iż informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu. Jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W związku z powyższym WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że informacją publiczną jest informacja o posiadaniu przez kandydatów wykształcenia wyższego oraz o wymaganym stażu pracy. Dotyczą one bowiem kwestii spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu. Takich informacji (objętych dyspozycją art. 13 ust. 4 u.p.s.) w rozpoznawanej sprawie organ udzielił. Natomiast, w ocenie tego Sądu, informacje dotyczące nazwy poprzedniego pracodawcy oraz rodzaju umowy o pracę, w świetle treści art. 9 ust. 5 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 13 ust. 4 u.p.s. nie stanowią informacji publicznej. Ponieważ udostępnienie przez Starostę Wschowskiego informacji publicznej w dopuszczalnym zakresie nastąpiło 26 marca 2015 r., a więc z dotrzymaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skargę na bezczynność organu Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnioną i, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł C.B., zwracając się o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wyrokowi naruszenie art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w zw. z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez przyjęcie, że: 1) informacją publiczną jest informacja o posiadaniu przez kandydata wykształcenia wyższego i wymaganego staży pracy, podczas gdy samo stwierdzenie, że dany kandydat spełnia warunki zamieszczone w ogłoszeniu jest niewystarczające, bowiem nie umożliwia faktycznej weryfikacji przez podmiot żądający udzielenia informacji, czy te warunki w rzeczywistości zostały spełnione, a tym samym czyni w zasadzie fikcyjną instytucję dostępu do informacji publicznej; 2) istotnym jest, że komisja rekrutacyjna we własnym zakresie dokonała sprawdzenia wymogów koniecznych do spełnienia przez kandydatów – podczas gdy okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, albowiem samo stanowisko komisji (jej oświadczenie) jest niewystarczające w rozumieniu pojęcia "informacji o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru", zaś każdy, kto żąda udostępnienia informacji publicznej ma uprawnienie do uzyskania jej w formie dostosowanej do możliwości weryfikacji jej prawdziwości; powyższe zwłaszcza w sytuacji stwierdzenia przez Sąd, że ustawodawca dopuszcza możliwość udzielenia zainteresowanej osobie informacji na temat osób biorących udział w postępowaniu rekrutacyjnym; 3) informację publiczną stanowią jedynie wszelkie informacje dotyczące kandydata na wolne stanowisko w zakresie spełniania przez niego wymagań zamieszczonych w ogłoszeniu oraz że udostępnienie tej informacji polega jedynie na stwierdzenie, czy dana osoba spełnia te wymagania, w sytuacji gdy wskazane przepisy wprost określają informację publiczną jako informację "o kandydatach", nie zaś informację o fakcie spełnienia wymagań przez kandydatów – i z tego względu powinny być udostępniane w formie i zakresie umożliwiającym ich jak najpełniejsze poznanie; 4) całkowite pominięcie okoliczności, że staż pracy jest nierozerwalnie związany z możliwością pełnienia przedmiotowej funkcji publicznej i zajmowania stanowiska i już z tej przyczyny stanowi informację publiczną. Jak zaznaczył skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dostęp do informacji publicznej ma umożliwiać rzeczywistą weryfikację tego, czy spełniają oni kryteria zatrudnienia na danym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art.13 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w związku z art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej norm prawnych. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas kiedy nie udziela odpowiedzi, do udzielenia której jest zobowiązany, ale także wówczas gdy odpowiedź ta jest niepełna i nie zawiera wszystkich wskazanych we wniosku informacji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przy czym zdaniem Sądu I instancji udzielona odpowiedź wyczerpywała żądania wniosku. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Artykuł 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa wymagania jakie musi spełniać dyrektor powiatowego urzędu pracy wyłoniony w drodze konkursu. Konieczny jest m. in. 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zostało przesądzone, że kwalifikacje kandydatów na stanowiska finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Informację publiczną stanowią zatem także dane, pozwalające zweryfikować spełnienie wymogów kwalifikacji na dane stanowisko (zob. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 2828/14, z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 2305/14 i I OSK 2230/14, z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2488/13). Żądane przez wnioskodawcę informacje na temat okresu zatrudnienia, nazwy pracodawcy i rodzaju umowy służą weryfikacji spełnienia przez kandydatów wymogów określonych w przywołanym wcześniej art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy. Jest to zatem informacja publiczna, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. g) u.d.i.p. "o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska". Dodatkowo przesądza o tym art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym "informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru stanowią informację w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze". Żądana w sprawie informacja dotycząca okresu zatrudnienia, nazwy pracodawcy i rodzaju umowy kandydata, jest niewątpliwie "informacją o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru", a nadto mieści się w "zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze". Trzeba w tym miejscu dodać, że przepis art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych nie różnicuje informacji o kandydatach co do ich charakteru i dostępności. Stanowi, że informacją publiczną są informacje o kandydatach w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Uprawniony w tej sytuacji jest pogląd, że wszystkie informacje dotyczące tych wymagań stanowią informację publiczną. Kwestia ich udostępnienia lub odmowy orzeczonej decyzją administracyjną nie podlega rozważeniu w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność. Działalność komisji konkursowej oceniającej kandydatów zgłoszonych na określone stanowisko nie eliminuje obywatelskiego prawa do informacji publicznej. Obywatel musi bowiem mieć możliwość samodzielnego zweryfikowania prawidłowości dokonywanych ocen i spełniania przez kandydatów ustawowych kryteriów objęcia określonego stanowiska. Należy w tej sytuacji uznać, że wniosek nie został w całości rozpoznany w sposób prawidłowy a organ pozostawał w bezczynności co do punktu trzeciego wniosku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Równocześnie uznając, że sprawa dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał starostę do rozpatrzenia punktu trzeciego wniosku z dnia 12 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Organ udzielił odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, błędnie natomiast ocenił charakter informacji w części, która nie została przekazana wnioskodawcy. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203 p.p.s.a.