IV SA/Po 1198/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A.W., M. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody W. solidarnie na rzecz A. W. i M. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania A. i M.W. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z lokalem użytkowym, zlokalizowanego na terenie działek o nr ewid. [...], położonych w L., gmina T. P., ul. T.. Dalej organ podniósł, iż od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli A. i M. W.. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanowiony Uchwałą Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - w rejonie ulic G. i T.. Działki inwestycyjne leżą na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako MN. Stosownie do §14 pkt. 2 lit. b planu miejscowego ustalono powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 60% działki budowlanej. W myśl § 3 pkt. 22 warunków technicznych poprzez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50%o powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Zgodnie z opisem technicznym projektu budowlanego nawierzchnia pod stanowiskami postojowymi została utwardzona panelem trawnikowym, a projekt wskazał, że takie zaprojektowanie miało służyć zaliczeniu 89% powierzchni tych stanowisk do powierzchni biologicznie czynnej. Przy takim zaprojektowaniu i liczeniu powierzchni biologicznie czynnej, procent tego rodzaju powierzchni wynosi 60,12%. Jednakże zdaniem organu II instancji tak poczynione wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że powierzchnia pod przedmiotowymi miejscami postojowymi powinna być całkowicie wliczona jako powierzchnia utwardzona, co spowoduje, że powierzchnia biologicznie czynna będzie stanowić mniej niż wymagane 60% powierzchni działki budowlanej. W przypadku gdy miejsca postojowe są utwardzone np. płytami ażurowymi lub panelami trawnikowymi nie można zaliczyć ich powierzchni jako powierzchni biologicznej czynnej. Z definicji powierzchni biologicznej czynnej wynika, że musi to być nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację. Ze względu na to, że takie rozwiązania stanowią jedynie pewien procent swojej powierzchni umożliwiającej przenikanie ziemi, wody i promieni słonecznych oraz przede wszystkim ze względu na funkcję jaką mają pełnić nie jest to nawierzchnia ziemna umożliwiająca naturalną wegetację. Funkcja miejsca postojowego używanego przez właścicieli budynku uniemożliwia naturalną wegetację roślin ze względu na ograniczony dostęp wody i promieni słonecznych do ziemi oraz zanieczyszczenie tych paneli i ziemi przez parkujące tam samochody. Miejsca postojowe zatem należy zaliczyć w bilansie terenu do powierzchni utwardzonej. W konsekwencji przedstawiony projekt zagospodarowani terenu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania terenu w kwestii dopuszczalnej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. W. i M.W. zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej "Kpa"), - art. 4, art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, - § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazując na powyższe strona wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ ignorując dowody przedstawione przez wnioskodawcę stwierdził, że nawierzchnia wykonana z panelu trawnikowego Ekofix nie stanowi terenu biologicznie czynnego. Skarżący wskazali ponadto, iż są gatunki traw odporne na trudne warunki glebowe, niedostateczne nasłonecznienie i zgniatanie. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że wypełnili wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona wskazała, iż organowi II instancji można zarzucić, że nie odniósł się merytorycznie do podniesionych w odwołaniu dowodów na spełnienie przez skarżących wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności spełnienia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do terenu biologicznie czynnego. Według przywołanego rozporządzenia jest to "teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację...". Powyższa definicja wskazuje, że najistotniejszym kryterium przy ocenie, czy część ziemi będzie mogła być uznana za biologicznie czynną jest możliwość naturalnej wegetacji przysłowiowej trawy. O takiej ocenie nie powinna decydować, jak to uczynił organ II instancji, kwestia jak ziemia będzie ułożona i czym będzie podtrzymywana, tj. panelami trawnikowymi, ale sposób urządzenia danej powierzchni. Wskazana w projekcie podbudowa paneli trawnikowych, gwarantująca pełną przepuszczalność wody, nie powinna stanowić dla organu problemu dla uznania powierzchni z panelami trawnikowymi za biologicznie czynną, zapewniającą roślinom naturalną wegetację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Poznańskiego odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawę odmowy zatwierdzenie przedmiotowego projektu budowlanego stanowiło ustalenie przez organ, iż projekt ten jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej wielkości powierzchni biologicznej czynnej. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przepis ten zakreśla kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, które przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwoleń na budowę mają prawo i obowiązek dokonywania pełnej kontroli, w zakres której wchodzi badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jednym z obowiązków organu jest ustalenie czy przedłożony projekt jest zgodny z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Takiej też analizy organ dokonał, uznając, iż w sprawie projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ocena ta jest co najmniej przedwczesna. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest fakt, iż teren inwestycji jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - w rejonie ulic G. i T.. Działki inwestycyjne leżą na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako MN. Stosownie do § 14 pkt. 2 lit b planu miejscowego powierzchnia biologiczna czynna powinna wynosić nie mniej niż 60 %. Ponadto należy mieć na uwadze, iż według projektu budowlanego powierzchnia biologicznie czynna wynosi [...] m2, co daje 60,12% powierzchni terenu inwestycji. Przy czym wskazać należy, iż do powierzchni biologicznej czynnej ([...] m2 ) zaliczone zostało 89 % powierzchni parkingów zielonych tj. miejsc postojowych wykonanych w systemie paneli trawnikowych Ekofix. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy powierzchnię parkingów zielonych wykonanych w systemie paneli trawnikowych można zaliczyć do powierzchni biologicznej czynnej. W ocenie organów administracyjnych brak jest takiej możliwość. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że trudno zgodzić się z faktem, że na terenie po którym będą poruszały się samochody lub parkowały, przez dłuższy czas, możliwa będzie naturalna wegetacja roślin. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Zatem przed dokonaniem oceny czy powierzchnię parkingów zielonych można zaliczyć do powierzchni biologicznej czynnej w pierwszej kolejności należy ustalić czy system w jakim zostaną one wykonane zapewniają naturalną wegetację roślin. Jak wynika z pisma producenta z dnia [...] lipca 2013 r., przez zastosowanie panelu trawnikowego Ekofix jest możliwe uzyskanie 89% powierzchni biologicznie czynnej. Z powyższego można wyprowadzić wniosek, iż producent zakłada możliwość naturalnej wegetacji roślin na panelach trawnikowych. Powyższe dopuszcza również orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazuje się, że teren wyłożony kratką eko może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/13 oraz wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OSK 929/13 – CBOSA). Do przesądzenia kwestii naturalnej wegetacji roślin posadowionych na terenie wyłożonym panelem trawnikowym istotne jest ustalenie jak ten panel trawnikowy ma być umieszczony na gruncie. W ocenie Sądu tylko krata trawnikowa na odpowiednim gruncie może zapewnić naturalną wegetację roślin. O tym czy dany teren pokryty kratą trawnikową może być zaliczony do terenu biologicznie czynnego przesądza jedynie sposób urządzenia danej nawierzchni. Pewną wskazówką może być okoliczność, że definicja terenu biologicznie czynnego umożliwia zaliczenie doń również 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią(...) ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, nie mniej jednak niż 10 m2. terenu. Zatem betonowa powierzchnia tarasów czy stropodachów z urządzoną na niej nawierzchnią ziemną nie uniemożliwia uznania tych części budynków za teren biologicznie czynny z tym że w 50%. Z powyższego można wnioskować, że przykładowo "odcięcie" pewnej warstwy ziemi (zabetonowanie) na określonej głębokości bez możliwości takiego urządzenia pozostałej jej nawierzchni, które umożliwiałoby naturalną wegetację nie pozwalałoby na zaliczenie danego terenu do terenu biologicznie czynnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/GD 528/12, CBOSA). Powyższe oznacza, że organ mając wątpliwość czy powierzchnię tak urządzonych parkingów zaliczyć do powierzchni biologicznej czynnej winien w pierwszym rzędzie przeanalizować sposób posadowienia kraty trawnikowej na gruncie tj. czy sposób posadowienia tej kraty będzie zapewniać naturalną wegetację. W przedmiotowej sprawie organ powyższemu obowiązkowi nie sprostał naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze w szczególności zawarty w projekcie budowlanym schemat układania panelu trawnikowego Ekofix dokona oceny czy sposób wykonania parkingów zielonych pozwala na zaliczenie części ich powierzchni do powierzchni biologicznie czynnej dając wyraz swojej ocenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu.