II OSK 2365/15

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 317/15 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 317/15, oddalił skargę S. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta Powiatu [...] wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez S. T. zgłoszenia robót budowlanych obejmujących: "Postawienie namiotu tymczasowego obiektu wykonanego - ściany z blachy trapezowej, dach dwuspadowy kryty powłoką z płótna, konstrukcja szkieletowa ramowa w układzie poprzecznym..." przeznaczonego do przechowywania nowych, pustych, czystych opakowań i palet, zlokalizowanego na działce nr[...] , obręb[...] , gm.[...] . Przesyłkę zawierająca decyzję o sprzeciwie doręczono w dniu 25 lipca 2014 r. pod adres wskazany przez inwestora w zgłoszeniu pełnoletniemu pracownikowi - R. W., która własnoręcznym podpisem podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął w dniu 8 sierpnia 2014 r., a skoro inwestor złożył odwołanie w dniu 30 stycznia 2015 r., czynność ta miała miejsce z przekroczeniem ustawowego terminu. Wojewoda wskazał, że wraz z odwołaniem S. T. złożył wniosek o przywrócenie terminu, który postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nie został uwzględniony. S. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 64, art. 77 § 1, art. 81, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 134 K.p.a. Następnie stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego co do nieprawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2014r. Wyjaśnił, że skarżący w skardze wskazał, że dokonał zgłoszenia robót budowlanych jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, dlatego też doręczenie mu sprzeciwu powinno nastąpić w trybie określonym w art. 42 § 1 K.p.a., ewentualnie - art. 43 K.p.a. (doręczenie zastępcze). Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wzniesienia tymczasowego obiektu budowlanego w postaci namiotu na składowanie palet i opakowań z uwagi na to, że namiot taki już istniał, został bowiem zbudowany przez inwestora po dokonaniu zgłoszenia w kwietniu 2014 r. Wówczas inwestor zadeklarował w zgłoszeniu, że do września 2014 r. dokona jego rozebrania bądź przeniesienia w inne miejsce. Wobec nierozebrania tego namiotu organy zobowiązały inwestora do rozbiórki namiotu, a następnie nałożyły grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tej rozbiórki. Skarżący złożył do WSA skargę na postanowienie o wymierzeniu tej grzywny (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 236/15), wskazując we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, że namiot wykorzystywany jest przez niego do prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno zatem za prawdziwe przyjąć twierdzenia, że kolejne zgłoszenie zamiaru wzniesienia w tym samym miejscu dużego namiotu służącego przechowywaniu opakowań i palet nie było dokonane w ramach wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej. W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, iż skoro skarżący pod wskazanym w zgłoszeniu robót budowlanych adresem prowadzi działalność gospodarczą, to nie może wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut, że wobec nieobecności inwestora przesyłka została doręczona osobie nieuprawnionej do odbioru pism. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec faktu, iż organ postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to, ze względu na regulację zawartą w art. 59 § 2 K.p.a. miało charakter ostateczny i zakończyło postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o przywrócenie terminu, to sytuacja taka uprawniała organ do podjęcia postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. T., zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) - P.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny niepełnej i dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy wobec zebranego materiału dowodowego; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu, mimo iż dokonano dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 151 P.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez ich wadliwą interpretację skutkującą przyjęciem, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia skargi wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie istota zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że doręczenie skarżącemu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w zakresie realizacji robót budowlanych polegających na "Postawieniu namiotu tymczasowego obiektu wykonanego - ściany z blachy trapezowej, dach dwuspadowy kryty powłoką z płótna, konstrukcja szkieletowa ramowa w układzie poprzecznym. Wymiary szer. 12 m., dł. 48 m." na działce nr ew. [...] obręb[...] , gm. [...] było wadliwe. Skarżący kasacyjnie twierdził, że doręczenie powinno nastąpić w trybie art. 42 § 1 K.p.a., ewentualnie art. 43 K.p.a. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 45 K.p.a., który normuje doręczenia korespondencji osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym, natomiast skarżący jest osobą fizyczną. W konsekwencji doręczenie nastąpiło do rąk osoby nieuprawnionej. Na tej podstawie S. T. domagał się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r. - w trybie art. 58 § 1 K.p.a., a ocena organu oraz Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do przywrócenia tego terminu nie jest prawidłowa. Powyższe zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajdują uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że S. T. wniósł do Starosty Powiatu [...] w dniu 16 lipca 2014 r. zgłoszenie o przystąpieniu do budowy namiotu tymczasowego o parametrach szczegółowo opisanych w zgłoszeniu. W zgłoszeniu podał adres: "S. T., [...] , [...] Starosta w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję, w której wniósł sprzeciw w zakresie zgłoszonych robót. Przesyłka zawierająca decyzję została skierowana na adres podany w zgłoszeniu, a następnie doręczona w dniu 25 lipca 2014 r. Odbiór pokwitowała R. W. - pracownik. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 8 sierpnia 2014 r., odwołanie zostało wniesione w dniu 30 stycznia 2015 r. Trzeba wskazać, że w części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą uważa się za jednostkę organizacyjną wskazaną w art. 45 K.p.a., co skutkuje obowiązkiem doręczeń pism zgodnie z tym przepisem (np. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 1009/95). Wedle innych orzeczeń NSA, forma prowadzenia przez osobę fizyczną działalności (wpis do ewidencji działalności gospodarczej) nie daje jej przymiotu jednostki organizacyjnej, a zatem brak jest podstaw do dokonywania doręczeń na zasadzie art. 45 K.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA/Łd 600/99, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1997 r. I SA/Łd 417/96, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1999 r. sygn. akt 1114/97). Wymaga wskazania, że w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się stronie tego postępowania (każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek - art. 28 K.p.a.), którą mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a w określonych w art. 29 K.p.a. przypadkach również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Skarżący, wszczynając postępowanie administracyjne, ma podmiotowość prawną właściwą osobie fizycznej, czego nie może zmienić fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wskazana okoliczność nie może nadać skarżącemu statusu jednostki organizacyjnej, bo ta zgodnie z ostatnim powołanym przepisem, przynależy państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, a także organizacjom społecznym. Stwierdzenie powyższe powinno prowadzić do wniosku, iż osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 - § 3 K.p.a., a w związku z doręczeniem w takim trybie zastosowanie znajdują także art. 43 i 44 § 1 - § 4 K.p.a. S. T., poprzez wskazanie w zgłoszeniu, adresu miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, zadeklarował, iż kierowane do niego przez organ pisma w postępowaniu należy mu doręczać na ten właśnie adres. W sprawie nie jest wiadome, czy pod wskazanym adresem znajduje się również miejsce zamieszkania skarżącego, ale niewątpliwie adres ten stanowi zorganizowane przez skarżącego miejsce pracy, a jednocześnie jest siedzibą prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa, którego adres wskazany został organowi administracyjnemu dla potrzeb dokonywania doręczeń pism. Gdyby przyjąć, że w siedzibie firmy należącej do osoby fizycznej - jej miejscu pracy – doręczenia, zgodnie z art. 42 K.p.a., mogą dokonywać się wyłącznie do rąk adresata, nie byłby rzadkim przypadkiem stan braku możliwości doręczenia pisma w ogóle. Stąd też w części wyroków sądów administracyjnych przyjmuje się, że w takich wypadkach doręczanie pism dokonuje się na zasadzie art. 45 K.p.a., czyli do rąk osoby upoważnionej. Naczelny Sąd Administracyjny, nie do końca podziela to stanowisko, bowiem jak już wyżej powiedziano, brak jest podstaw, aby osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą traktować jak jednostkę organizacyjną i z tego względu stosować wobec niej tryb doręczeń zgodny z art. 45 K.p.a. Niewątpliwie jednak doręczenie przesyłki do siedziby prowadzonego przez osobę fizyczną przedsiębiorstwa, które jest jednocześnie jej zorganizowanym miejscem pracy, powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata – właściciela tego przedsiębiorstwa, to do rąk osoby przez niego upoważnionej (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II GSK 594/09, [w:] CBOSA). Zauważyć należy, że niezależnie od tego, czy doręczenie następuje na podstawie art. 42 § 1 K.p.a. dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na adres siedziby prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, czy na podstawie art. 45 K.p.a. jednostce organizacyjnej, osoba odbierająca przesyłkę musi być w obu przypadkach upoważniona do takiego działania. Jak wskazał w wyroku z dnia 9 czerwca 2000 r. NSA (sygn. akt V SA 1953/99) pojęcie osoby "upoważnionej do odbioru pism" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "pełnomocnika" czy "reprezentacji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla potrzeb niniejszej sprawy, przez osobę upoważnioną, o której mowa w art. 45 K.p.a. należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Podobnie rzecz się ma w przypadku dokonywania odbioru pism dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w miejscu siedziby prowadzonej firmy, które jest jednocześnie miejscem pracy przedsiębiorcy. Trafne przy tym są wywody Sądu pierwszej instancji wskazujące, że Starosta zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wzniesienia tymczasowego obiektu budowlanego w postaci namiotu na składowanie palet i opakowań z uwagi na to, że namiot taki już istniał, został bowiem zbudowany przez inwestora po dokonaniu zgłoszenia w kwietniu 2014 r. Wówczas inwestor zadeklarował w zgłoszeniu, że do września 2014 r. dokona jego rozebrania bądź przeniesienia w inne miejsce. Wobec nierozebrania tego namiotu organy zobowiązały inwestora do rozbiórki namiotu, a następnie nałożyły grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tej rozbiórki. Skarżący złożył do WSA skargę na postanowienie o wymierzeniu tej grzywny (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 236/15), wskazując we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, że namiot wykorzystywany jest przez niego do prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno zatem za prawdziwe przyjąć twierdzenia, że kolejne zgłoszenie zamiaru wzniesienia w tym samym miejscu dużego namiotu służącego przechowywaniu opakowań i palet nie było dokonane w ramach wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej. W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, iż skoro skarżący pod wskazanym w zgłoszeniu robót budowlanych adresem prowadzi działalność gospodarczą, to nie może wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut, że wobec nieobecności inwestora przesyłka została doręczona osobie nieuprawnionej do odbioru pism. Z tych względów R. W. powinna być potraktowana jako pracownik strony uprawniony do odbioru korespondencji. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia to, że doręczenie nastąpiło w miejscu wskazanym przez skarżącego, w którym ma siedzibę jego firma. Jak wynika z akt sprawy decyzja została doręczona skutecznie do rąk osoby upoważnionej w dniu 25 lipca 2014 r. Odwołanie zostało wniesione przez skarżącego dopiero w dniu 30 stycznia 2015 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 (wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 K.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wobec wniesienia odwołania od Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r., doręczonej w dniu 25 lipca 2014 r., po upływie ustawowego terminu, który upływał w dniu 8 sierpnia 2014 r., organ odwoławczy miał podstawy do wydania postanowienia z art. 134 K.p.a. Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według § 2 powyższego artykułu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczynami stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu może być niedoręczenie stronie zapadłej decyzji, bądź też nieprawidłowe doręczenie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r., albowiem doręczenie tej decyzji nastąpiło skutecznie w dniu 25 lipca 2014 r. do rąk osoby upoważnionej. Stąd organ wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mające charakter ostateczny, a ta okoliczność uprawniała organ odwoławczy do wydania na podstawie art. 134 K.p.a. zaskarżonego aktu. Zarzuty naruszenia art. 134 K.p.a., a także art. 58, art. 59 § 2 K.p.a. i art. 8 K.p.a. okazały się zatem bezzasadne. Ze wszystkich powyższych względów należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działania organów administracji publicznej zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Wyniki kontroli doprowadziły Sąd pierwszej instancji do prawidłowej konkluzji o braku podstaw do zastosowania środków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 P.u.s.a. należy wskazać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II GSK 647/15, LEX nr 2207026). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na p podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.