II GSK 647/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. NSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-U.-H. "K." Spółki jawnej, K. K., K. J.w R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3287/13 w sprawie ze skargi P. P.-U.-H. "K." Spółki jawnej, K. K., K.J. w R. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 września 2013 r. nr BP.. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. P.-U.-H. "K." Spółki jawnej, K. K., K. J. w R. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3287/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. – H. "K." Spółka jawna, K. K., K. J. z siedzibą w R. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 września 2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie następujących ustaleń faktycznych: W dniu 21 maja 2013 r. zatrzymano do kontroli na drodze krajowej nr 63 w miejscowości K. Sz. pojazd członowy składający się z ciągnika marki S. o numerze rej. ... z naczepą marki S. o numerze rej. ... będący w dyspozycji P. P. – H. "K.", K. K., K. J. w R. G. (dalej: "skarżący"). Przedmiotem przewozu było drewno przerębowe – świerk w ilości 29,89 m3 . W trakcie kontroli zważono pojazd członowy przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych znak fabryczny SAW 10C/II posiadających ważne świadectwa legalizacji. Stwierdzono: • nacisk 7,9 t na pierwszej osi pojazdu (pojedyncza oś nienapędowa); • nacisk 13,6 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 3,6 t; • nacisk 24,5 t na potrójną oś nienapędową naczepy - przekroczenie o 0,5 t; • łączna masa całkowita pojazdu 46 t – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc pojazdu) o 6 t, • brak zezwolenia na wykonanie przejazdu nienormatywnego. Warmińsko – Mazurski Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 64 i art. 140aa ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 267 ze zm., dalej "prd") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w kategorii VII, czyli o wymiarach i rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI oraz o naciskach osi przekraczających normy dopuszczalne dla danej drogi, po której zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1861 ze zm.) droga na odcinku O. – P. stanowi odcinek, po którym mogą się poruszać pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton. Przekroczenie nacisku na pojedynczą oś napędową o 36% stanowiło zatem podstawę do wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 140 aa ust.1 pkt 3 prd. W myśl tego przepisu za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia (...) nakłada się karę pieniężną za brak zezwolenia w kategorii VII w wysokości: a) 500 zł -gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż 10%, b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więc niż 20%; c) 15.000 zł – w pozostałych przypadkach. Jak wskazał organ kontroli poddano pojazd marki Scania o numerze rej..... wraz z naczepą ....., którym wykonywano przewóz drewna na podstawie kwitu wywozowego ...., zaś według twierdzeń skarżącego do odbioru drewna w Nadleśnictwie G. podstawiono pojazd o numerze rej. ...., na który zostało załadowane drewno wymienione w kwicie wywozowym o nr .... To z kolei, zdaniem organu, świadczy o tym, że przewoźnik dokonał przeładunku drewna na pojazd zatrzymany do kontroli w sposób powodujący naruszenie powołanych wyżej przepisów. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, zarówno pomiary pojazdu jak i kwalifikacja stwierdzonych naruszeń zostały przeprowadzone prawidłowo. Ze względu na wspomniane przekroczenie pojedynczej osi naciskowej pojazdu, przekraczające o 3,6 t. dopuszczalne obciążenie, należało zakwalifikować jako brak zezwolenia kategorii VII. Dlatego przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 36% skutkowało, w świetle art. 140 ab ust. 1 pkt 3 prd, nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o przeładowaniu drewna z jednego pojazdu na drugi. Zarówno wyjaśnienia strony w tej kwestii jak i kopie kwitów wywozowych nie świadczą o braku wpływu skarżącego na powstanie naruszenia przy wykonywaniu transportu drogowego drewna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził przesłanek mogących prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu i wspomnianym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "ppsa") oddalił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na treść art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 35 i art. 140ab ust. 1 "prd", mających w sprawie zastosowanie, trafnie nałożono na skarżącego karę pieniężną, której wysokość jest ściśle określona. Podmiot wykonujący przejazd zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń odnoszących się do masy całkowitej pojazdu, jak i dopuszczalnych nacisków osi niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku. Przepis art. 61 ust. 15 prd, w myśl którego przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna, jest adresowany do wszystkich podmiotów zajmujących się transportem drewna. To na podstawie tego przepisu jest ustalana rzeczywista masa przewożonego drewna, która jednakże nie może przekraczać dopuszczalnych norm. Skarżący, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, w składanych przed organami wyjaśnieniach nie podał, dlaczego na kwicie wywozowym o nr...., okazanym do kontroli, załadowca nie zamieścił numeru rejestracyjnego pojazdu podstawionego pod załadunek. Wobec tego przyjęty przez organ pierwszej instancji, a następnie zaaprobowany przez organ odwoławczy wniosek o przeładunku drewna z jednego pojazdu na drugi, jest uzasadniony. Skarżący dokonał przeładunku drewna wydanego przez Nadleśnictwo G. i w związku z tym nie można przyjąć, że kontrolowanym pojazdem członowym przewożono wyłącznie drewno z kwitu wywozowego o nr..., tj. w ilości 29,89 m3, pomijając przy tym fakt, że zostało ono zadysponowane na inny pojazd, a mianowicie na pojazd o nr rej..... W ten sposób doszło do naruszenia dopuszczalnych norm. W ocenie Sądu pierwszej instancji czym innym jest masa pojazdu, czym innym masa przewożonego nim ładunku, a czym innym sumaryczna masa pojazdu wraz z ładunkiem. Masę pojazdu otrzymuje się w wyniku ważenia samego pojazdu, masę ładunku, jakim jest drewno, ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna, o czym mowa w art. 61 ust. 15 prd w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska i Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536). Natomiast sumaryczną masę pojazdu wraz z ładunkiem stanowi suma obciążeń wszystkich osi pojazdu otrzymana poprzez ważenie pojazdu. Reasumując, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzone przekroczenie nacisków osi na drodze oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu stanowiło podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 35a, art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 2 pkt 1, art. 140aa ust. 1 i ust. 4 pkt 1 lit. a oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c prd, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że strona skarżąca wykonywała przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia i uznanie za zasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, pomimo braku jednoznacznych dowodów wskazujących na naruszenie przez skarżącego warunków przewozu drogowego; 2) art. 61 ust. 15 prd w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r. poz. 536) poprzez brak jego zastosowania przy ustalaniu rzeczywistej masy przewożonego drewna, podczas gdy normy te oraz okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że faktyczna masa drewna nie spowodowała przekroczenia dopuszczalnych norm ładowności pojazdu; 3) art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy prd polegające na przyjęciu, że załadowca nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie dopuszczalnych norm podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że gdyby istotnie do takiego naruszenia doszło podmiot ten miał wpływ lub godził się na naruszenie warunków przewozu drogowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647 ze zm., dalej "pusa") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywne skontrolowanie warunków przewozu wykonywanego przez skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o zasadach ustalania masy przewożonego ładunku jakim jest drewno oraz akceptacji przez sąd dokonanych przez organy administracyjne ustaleń niezgodnych z procedurą zawartą w kpa, nie wykazania żadnym dowodem, aby skarżący dokonał przeładunku drewna z pojazdu o nr rej. .... na pojazd kontrolowany o nr rej. ... 2) art. 1 pusa w związku z art. 141 § 4 ppsa polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego w przedmiocie rzekomego przeładunku drewna pojazdu o nr rej. SK7289Y na pojazd o nr rej. WPR 45802, prowadząc do niewłaściwej i pozornej kontroli działalności organów administracji; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak podniesiono, organy w sposób niedopuszczalny określiły masę całkowitą pojazdu dokonując ważenia, co dało wynik masy całkowitej pojazdu niezgodny z obowiązującymi normami. Gdyby podczas kontroli drogowej inspektorzy zmierzyli faktyczną ilość przewożonego drewna i porównali wyniki kontroli z okazanym kwitem wywozowym, nie byłoby wątpliwości co do jego masy. Kontrolujący pomimo, że byli zobligowani do oszacowania masy drewna na podstawie gęstości drewna nie zrobili tego, lecz dokonali pomiaru masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag przenośnych. Przeprowadzenie czynności pomiarowych masy drewna w oparciu o przepisy wspomnianego rozporządzenia doprowadziłoby organy do ustalenia masy drewna w sposób prawidłowy. Zgodnie bowiem z okazanym przez kierującego kwitem wywozowym nr .... na kontrolowanym pojeździe znajdowało się 29,89 m3 ładunku, co zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowiło masę 21.520,8 kg (29,89 m3 x 720 kg). Masa własna ciągnika wynosiła 8705 kg natomiast masa własna pojazdu 15494 kg. Zaś masa całkowita wyniosła 37014,8 kg. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaadoptował wadliwie przeprowadzone ustalenia faktyczne w zakresie masy całkowitej pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku z tym zakres rozpoznania sprawy wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa. W pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenie, że stan faktyczny jest bezsporny pozwoli ocenić prawidłowość subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna podnosi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.1 § 2 pusa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa poprzez akceptację ustaleń faktycznych organów administracji publicznej w zakresie warunków wykonywania przewozu drewna i nieuwzględnienie przepisów dotyczących sposobu określenia masy gęstości drewna. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 i § 2 pusa ma bowiem charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 pusa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wadliwe jest więc powiązanie z art. 1 § 2 pusa przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa z tego względu, że jest to, o czym była już mowa, wyłącznie przepis kompetencyjny a nie przepis określający uprawnienia sądu administracyjnego w zakresie orzekania na skutek złożenia skargi, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Mankament ten, z uwagi na zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu. Z tych samych powodów za wadliwy należy uznać drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, tj. art. 1 pusa w związku z art. 3 § 2 ppsa, który także jest przepisem kompetencyjnym o charakterze szczegółowym, określającym właściwość orzeczniczą sądów administracyjnych. Wobec powyższego ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji, a następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, należy uznać za prawidłowe i miarodajne dla oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełniają one wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 1 ppsa. W myśl tego przepisu naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładania prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 ppsa, powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Skarga kasacyjna pod wspomnianym kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego. Natomiast, co jest konstrukcyjnym mankamentem skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa materialnego motywowano przyjęciem w sprawie błędnych ustaleń faktycznych. W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa uzasadnianie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może sprowadzać się przez zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, gdyż kwestia ta przynależy do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem). Niezależnie od mankamentów skargi kasacyjnej w sprawie trudno dopatrzyć się naruszenia prawa w nałożeniu na skarżącego wspomnianej kary pieniężnej. Znaczne, bo o 6 ton, przekroczenie masy całkowitej pojazdu, uzasadnia ocenę tego przypadku pod kątem przynajmniej winy nieumyślnej, mającej postać lekkomyślności. To zaś w świetle przepisu art. 355 § 1 kc wyłącza możliwość powołania się przez skarżącego na zachowanie staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należyta staranność). Dlatego nie wchodzi w rachubę możliwość uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności z powołaniem się na przepis art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit a prd. Z tego też względu, stosownie do przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, brak jest podstaw do uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drogę. W świetle bowiem tego przepisu nie nakłada się kary pieniężnej za przekroczenie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna, ale tylko wówczas, gdy masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości. Ta zaś została przekroczona o 6 ton. Znaczne przekroczenie masy całkowitej pojazdu niewątpliwie pozostaje w związku przyczynowym z przekroczeniem dopuszczalnych nacisków osi na drogę, co uzasadniało nałożenie na skarżącego spornej kary pieniężnej. Nie jest również trafne zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko skarżącego, zmierzające do przerzucenia na załadowcę odpowiedzialności za stwierdzone w protokole kontroli drogowej przekroczenie przez kierowany przez skarżącego pojazd dopuszczalnej masy całkowitej oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogę. Za taki stan rzeczy odpowiedzialność ponosi przewoźnik, na co wskazuję przepis art. 140aa ust. 1 prd, aczkolwiek obok przewoźnika w grę może dodatkowo wchodzić również odpowiedzialność załadowcy (art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd). W realiach sprawy zaskarżona decyzja odnosi się wyłącznie do skarżącego i dlatego on jest w niniejszej sprawie biernie legitymowany, nie zaś załadowca. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.