I SA/Wa 465/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], powiat [...], województwo [...] Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że J.S. wnioskiem z dnia [...] grudnia [...] r. wystąpił do Urzędu Rejonowego w [...] o wpisanie go do rejestru osób ubiegających się o rekompensatę za mienie pozostawione poza granicami Polski, który to wniosek pismem z dnia 24 czerwca 2004 r. zgodnie z właściwością został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. W dniu 18 lutego 2008 r. J. S. ponowił wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej jego prawo do rekompensaty. Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania wymienionych w treści wezwania dokumentów i oświadczeń, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie organ wojewódzki podjął we własnym zakresie działania mające na celu gromadzenie materiału dowodowego w sprawie. J.S., nawiązując do pisma z dnia 6 listopada 2008 r., pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania "na najdłuższy możliwy okres". W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał na potrzebę wystosowania przez niego do Sądu Okręgowego w [...] wniosku o uzupełnienie wyroku dotyczącego mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, jak też na potrzebę odnalezienia dokumentów dotyczących pierwszego zameldowania jego rodziców po repatriacji. Wnioskodawca wyjaśnił, że dotychczas dokumentów tych nie udało mu się przedstawić organowi z uwagi na choroby (wymagające pobytu w szpitalu a także operację onkologiczną) i konieczność rekonwalescencji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca [...] r. zawiesił prowadzone postępowanie, pouczając jednocześnie stronę, że "stosownie do art. 98 § 2 Kpa, jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważa się za wycofane". Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 30 czerwca 2009 r. Zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych [...] Urzędu Wojewódzkiego notatką służbową z dnia 27 lutego 2013 r., do dnia jej sporządzenia strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ I instancji pismem z dnia 28 lutego 2013 r. zawiadomił J.S.o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o prawie składania dodatkowych wyjaśnień, wyznaczając w tym celu siedmiodniowy termin, liczony od dnia otrzymania tego pisma. Przedmiotowe pismo zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 9 marca 2013 r. W dniu 15 marca 2013 r. J.S. stawił się w [...] Urzędzie Wojewódzkim i złożył pisemny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zwrócił sie także z prośbą o udzielenie mu pisemnej informacji o brakujących dokumentach niezbędnych do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wnioskodawca przejrzał akta sprawy i oświadczył, że nie wnosi dodatkowych uwag do sprawy, jak również do sposobu udostępnienia mu do wglądu akt sprawy. Dodatkowo pismem z dnia 15 marca 2013 r., nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu 22 marca 2013 r. J.S.zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, uzasadniając go złym stanem zdrowia i w związku z tym częstym przebywaniem w szpitalach i brakiem możliwości wcześniejszego złożenia wniosku w tym przedmiocie. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia [...] r. przywrócił wnioskodawcy termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (k-77 akt adm.). Jednocześnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia Wojewoda [...] podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca [...] r. (k-76 akt adm.). Po podjęciu postępowania organ I instancji podejmował dalsze działania w przedmiotowej sprawie. Między innymi postanowieniem z dnia [...] czerwca [...] r. powołał biegłego z zakresu budownictwa celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni budynku mieszkalnego oraz stajni wchodzących w skład pozostawionej przez P. S. nieruchomości położonej w miejscowości [...], woj. [...] (k-86, 88, 168 akt adm.). Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego[...] r. Wojewoda [...]pozytywnie ocenił dowody, uznając że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w odniesieniu do pozostawienia przez P. S. przedmiotowej nieruchomości (k-91 akt adm.). Jednocześnie organ wojewódzki wezwał wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. wnioskodawca wskazał, iż jako formę realizacji rekompensaty wybiera świadczenie pieniężne oraz zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania ze względu na niemożność przedłożenia operatu szacunkowego w wyznaczonym 2-miesięcznym terminie. Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] marca [...] r. ponownie zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie (k-94 akt adm.). J. S. pismem z dnia 31 marca 2014 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że zawarta przez niego umowa "przewiduje uzyskanie operatu szacunkowego przed upływem dwu miesięcy." Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia [...] r. podjął przedmiotowe postępowanie (k-100 akt adm.), a następnie pismem z dnia 26 czerwca 2014 r., w trybie art. 10 kpa, zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu 29 maja 2014 r. J.S. przedłożył organowi I instancji operat szacunkowy nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, datowany na 22 kwietnia 2014 r. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o zbadanie z urzędu prawidłowości wydania przez niego postanowienia z dnia [...] kwietnia [...] r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Skarbu Państwa poinformował organ wojewódzki, że nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowienia, od którego nie przysługiwało zażalenie, a na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. W tej sytuacji Wojewoda Śląski wydał w dniu [...] listopada [...] r. decyzję, którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że czynność wnioskodawcy polegająca na złożeniu w dniu 15 marca 2013 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jako czynność dokonana po upływie terminu zawitego, który nie podlega przywróceniu, jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż strona w ciągu 3 lat od dnia zawieszenia postępowania nie złożyła wniosku o jego podjęcie, jej wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty należy uznać za wycofany, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.S. wniósł odwołanie do Ministra Skarbu Państwa. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 10, art. 110, art. 132 § 1, art. 154 kpa oraz art. 98 § 1 kpa w związku z art. 58 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, odwołując się do poglądów zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyjaśnił, że termin określony w art. 98 § 2 kpa ma charakter prekluzyjny, a jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie tego terminu staje się bezskuteczna. Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W tej sytuacji prowadzone przez organ I instancji postępowanie jako bezprzedmiotowe winno było zostać umorzone, co też zasadnie uczynił organ I instancji. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi: naruszenie zasady legalności na skutek działania sprzecznego z przepisami prawa (art. 6 kpa), naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na zastąpieniu pierwotnego korzystnego rozstrzygnięcia nowym – negatywnym, przy braku zmian w stanie faktycznym sprawy (art. 8 kpa), naruszenie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w trakcie rozpoznawania sprawy, naruszenie art. 9 kpa poprzez udzielenie stronie postępowania błędnych pouczeń w zakresie braku negatywnych konsekwencji wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania po upływie terminu trzyletniego z uwagi na możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu, naruszenie art. 98 § 1 kpa w zw. z art. 58 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin w nim wskazany jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie, jak też naruszenie art. 110 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez pominięcie postanowienia o przywróceniu terminu przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy organ administracji publicznej, który wydał postanowienie jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia. Jednocześnie w skardze skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność ustalenia, że został on błędnie pouczony przez organ I instancji co do skutków złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania po upływie 3 lat z uwagi na instytucję przywrócenia terminu. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw do skutecznego złożenia przez stronę skarżącą wniosku dowodowego o jej przesłuchanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest częściowo zasadna, jednakże podniesione zarzuty nie mogły wywołać oczekiwanego przez skarżącego skutku. Przede wszystkim podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawieszone zostało na wniosek skarżącego, na podstawie art. 98 § 1 kpa, postanowieniem z dnia [...] czerwca [...] r. W treści tego postanowienia organ I instancji zawarł informację, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa). Postanowienie z dnia [...] czerwca [...] r. o zawieszeniu postępowania doręczone zostało skarżącemu w dniu 30 czerwca 2009 r., a zatem trzyletni termin, przewidziany w powołanym przepisie, upłynął w dniu 2 lipca 2012 r. (poniedziałek). W okresie tym, czego nie kwestionuje skarżący, strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki złożony został dopiero w dniu 15 marca 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd orzekający po dokonanej analizie akt sprawy uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej prowadzone przez Wojewodę [...] w trybie przewidzianym ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 1090) obarczone było licznymi wadami proceduralnymi. Przede wszystkim organ I instancji od dnia 28 lutego 2013 r. podejmował działania nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w tym między innymi wydał w dniu [...] kwietnia [...] r. dwa postanowienia, którymi przywrócił termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz podjął zawieszone postępowanie, pomimo upływu ustawowego trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa. Ponadto Wojewoda [...] powołał biegłego z zakresu budownictwa oraz wydał postanowienie pozytywnie oceniające spełnienie przez skarżącego wymogów do uzyskania rekompensaty. Wezwał także skarżącego do przedłożenia operatu szacunkowego. Podejmując takie działania organ I instancji niewątpliwie naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym te wyrażone w art. 6-9 kpa. Za uzasadniony uznać także należy zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 110 w związku z art. 126 kpa. Wadliwie wydane w niniejszej sprawie postanowienia nie zostały w prawem przewidziany sposób wycofane z obiegu prawnego, niezależnie zatem od powodów, dla których tak się stało, organ I instancji był tymi postanowieniami związany od chwili ich doręczenia. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji, że wadliwe postanowienia z dnia [...] kwietnia [...] r. zostały wydane "poza tokiem postępowania", kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem takiej formy działania organu administracji publicznej. Pomimo zaistniałych w rozpatrywanej sprawie uchybień proceduralnych Sąd, po rozważeniu okoliczności sprawy, nie mógł uwzględnić skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wymienione pod lit. b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał natomiast, że nawet ewentualne uchylenie zaskarżonych decyzji oraz wycofanie z obiegu prawnego wadliwych postanowień (w trybie przewidzianym w art. 135 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Art. 98 § 2 kpa stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Sąd przychyla się do powszechnego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. W związku z powyższym powoływane przez skarżącego okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu oraz przyczyn złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania po upływie ustawowego terminu, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13; pub. na stronie www.nsa.gov.pl). Okoliczność tę zarówno Sąd, jak i organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględnić z urzędu, tak więc ewentualne ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy musiałoby skutkować jej umorzeniem, ponieważ skarżący nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem 3 lat od jego zawieszenia, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca [...] r. o zawieszeniu postępowania. Sąd, zdając sobie sprawę z rozbieżności w doktrynie dotyczących sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania, jeżeli bezskutecznie upłynął trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie, przychyla się do poglądu, że konieczne i właściwe jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a rozpatrywany przepis art. 98 § 2 kpa nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 kpa formy zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd zdaje sobie sprawę, że przepis art. 98 § 2 kpa, którego zastosowanie w większości spraw pociąga za sobą ewentualnie jedynie konieczność ponownego złożenia stosownego wniosku o wszczęcie postępowania, w sprawach dotyczących ustalenia prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie wywiera znacznie dotkliwsze skutki, w związku z wygaśnięciem terminu do złożenia wniosku o rekompensatę, zawartego w art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Należy jednak podkreślić, że wraz z upływem określonego w art. 98 § 2 kpa terminu organy administracji z woli ustawodawcy utraciły kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o ustalenie prawa do rekompensaty w celu jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w formie decyzji. Biorąc wszystkie przedstawione okoliczności pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.