VII SA/Wa 2941/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi C. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) - uchylił w całości postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji przy ul. [...] w W. z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Organ wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. ([...]), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na ww. roboty budowlane C. J. B., dalej "skarżący". Zgodnie z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w dniu [...] grudnia 2005 r. zakończono ww. rozbudowę. Decyzją z dnia[...]listopada 2004 r. nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał skarżącemu pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie garażu przy ul. [...] w [...] Inwestycję tą zakończono w dniu [...] października 2005r. Pismem z dnia 23 listopada 2006 r. J. B. - współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w W., zwrócił się do organu powiatowego o wyjaśnienie niezgodności rozbudowy realizowanej na tej nieruchomości z zatwierdzonym projektem. Kolejnym pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r. wniósł o określenie rozbieżności pomiędzy projektem dotyczącym nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, a rzeczywistą jego realizacją, podkreślając odstępstwa w zakresie zarówno powierzchni zabudowy, jak i zaniżenia powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Organ podał, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...] toczyły się dwa postępowania. Pierwsze dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania części nadbudowanego i przebudowanego garażu na restaurację. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie restauracji i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ustalił dla skarżącego opłatę z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania w wysokości 75.000 zł, którą zobowiązany uiścił w dniu 20 kwietnia 2009 r. Drugie postępowanie prowadzono w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki schodów zewnętrznych w pasie drogowym ulic F. i P. dobudowanych do budynku mieszkalnego oraz części dobudowanej - witryny od strony wschodniej w pasie drogowym ul. P. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. organ wojewódzki uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku skargi J. B. na bezczynność organu powiatowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SABAA/a 139/11, zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku J. B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ulicy [...] w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. - w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi. Sąd stwierdził, że pomimo licznych pism skarżącego, w których domagał się on podjęcia działań związanych z zauważonymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., organ powiatowy nie przeprowadził postępowania, które zakończyłby decyzją. Fakt prowadzenia dwóch innych postępowań dotyczących tej nieruchomości, tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego garażu oraz samowolnych robót wykonanych w budynku mieszkalnym, nie może tłumaczyć okoliczność pozostawania organu w bezczynności wobec wniosku skarżącego o zbadanie sprawy odstępstw od ww. decyzji Prezydenta [...]. Organ powiatowy po rozpatrzeniu wniosku J. B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie realizacji ww. Inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Organ powiatowy stwierdził tożsamość przedmiotu wniosku J. B. z postępowaniem zakończonym postanowieniem nakładającym opłatę legalizacyjną. Wskazał, że ostateczne postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. oparto m.in. na inwentaryzacji lokalu użytkowego, określającej w sposób nie budzący wątpliwości parametry obiektu. Inwentaryzacja stanowiąca załącznik do postanowienia organu wojewódzkiego objęła cały parter budynku, w tym schody wejściowe zamiast podjazdu i miejsc parkingowych, klatkę schodową w rozbudowanej części budynku. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uchylił ww. zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślił, iż skarżący - inwestor C. J. B. prowadził dwie odrębne inwestycje: rozbudowę budynku mieszkalnego - na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], oraz nadbudowę garażu wraz z jego rozbudową - na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], zrealizowaną z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Organ wojewódzki podkreślił, iż brak sprzeciwu nie jest równoznaczny ze skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zawiadomienie jest skuteczne tylko w sytuacji realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazał, organ powiatowy winien był rozważyć przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Uznał też, iż przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania zakończone ostatecznym postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. pozostaje bez znaczenia dla postępowania naprawczego prowadzonego trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1140/13, oddalił skargę C. J. B. na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 81 c ust. i ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na C. J. B. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji dot. nadbudowy i rozbudowy garażu (w formie graficznej i opisowej) wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie organu powiatowego z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na C. J. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie garażu wykonanej z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r nr [...]. Powołanym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. organ powiatowy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie realizacji ww. inwestycji z odstępstwami od projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ powiatowy dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał, iż jako przesłankę zawieszenia postępowania organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuację, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dalej wyjaśnił, iż zawieszenie postępowania na ww. podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie jest w toku, rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jako zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Ponadto organ powiatowy powinien był ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Organ wojewódzki podkreślił, iż ww. przesłanka zawieszenia postępowania ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający sprawę nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Natomiast organ powiatowy zawiesił postępowanie z powodu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylającego w całości postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2007 r. i ustalającego opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. W ocenie organu zakończenie postępowania w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację nie powinno stanowić zagadnienia prawnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył C. B., podnosząc, że stanowisko organu wojewódzkiego jest nietrafne z następujących przyczyn: 1) stan faktyczny ww. budynku od wydania przez organ wojewódzki postanowienia legalizacyjnego w 2008 r. do dnia złożenia skargi nie uległ żadnej zmianie i był znany organowi w 2008 r. albowiem stwierdzony został na podstawie sporządzonej przez skarżącego dokumentacji, oględzin oraz informacji J. B.; 2) o tym, że stwierdzony stan faktyczny powinien być oceniany na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego zdecydował w 2008 r. organ wojewódzki. Tej oceny prawnej nie narzucał organowi ani J. B., ani skarżący, ani żaden inny organ administracyjny; 3) podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. GINB dał wyraz stanowisku, iż ten sam stan faktyczny w 2008 r. nie powinien być oceniany na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego; 4) w dwóch postępowaniach oceniano ten sam stan faktyczny, a w grę wchodziły dwie możliwe wykluczające się oceny - albo uzasadniające interwencję na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego, albo art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skoro w 2008 r. ocena prawna stanu faktycznego została już dokonana, to tak długo, jak długo nie zostanie ona ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania dot. tego samego stanu faktycznego. Z podanych przyczyn, zdaniem skarżącego, nie jest trafne stanowisko organu wojewódzkiego, iż kwestia prawidłowości postanowienia legalizacyjnego z 2008 r. nie stanowiła zagadnienia wstępnego dla niniejszej sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalejp.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w świetle powyższych kryteriów zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. którym organ ten - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. do czasu rozpoznania wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną w kwocie 75.000 zł z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Innymi słowy przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest niezbędnym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W świetle przedstawionej argumentacji przesłanka do zwieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie w ogóle nie jest możliwe. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro postępowanie to dotyczyło realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], a postępowanie - w którego rozpatrzeniu organ I instancji upatrywał zagadnienia prejudycjalnego - zostało wszczęte w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylającego w całości postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2007 r. i ustalającego opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego na restaurację. Nie istniała bowiem zależność o charakterze bezpośrednim między rozpatrzeniem sprawy dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a sprawą toczącą się w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na inwestora opłatę legalizacyjną za samowolną zmianę sposobu użytkowania. Tym samym nie można było zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że kwestia prawidłowości postanowienia legalizacyjnego z 2008r. stanowi zagadnienie wstępne, niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjne, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.