VII SA/Wa 1140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi C. J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a., oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia J. B. – uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji przy ul. [...][...] z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...] i wydał pozwolenie na budowę na ww. roboty budowlane C. J. B.. Zgodnie z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w dniu [...] grudnia 2005 r. zakończono rozbudowę budynku mieszkalnego realizowaną na podstawie decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], Prezydent [...]zatwierdził projekt budowlany i wydał C. J. B. pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, położonego przy ul. [...] w W. Ww. inwestycję zakończono w dniu 28 października 2005 r. (zawiadomienie o zakończeniu budowy). Pismem z dnia 23 listopada 2006 r. J. B. – współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w W, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z prośbą o wyjaśnienie kwestii niezgodności rozbudowy realizowanej na tej nieruchomości z zatwierdzonym, znanym mu projektem budowlanym. Kolejnym pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r. wniósł o określenie rozbieżności pomiędzy projektem inwestycji realizowanej przez C. B. dotyczącym nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, a rzeczywistą jego realizacją, podkreślając odstępstwa w zakresie zarówno powierzchni zabudowy, jak i zaniżenia powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Jednocześnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako: PINB [...], toczyły się dwa postępowania. Przedmiotem pierwszego była samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku, tj. istniejącego nadbudowanego i przebudowanego garażu na restaurację przy ul. [...] w [...]. PINB [...]postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie restauracji i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: [...] WINB, ustalił dla C. J. B. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania w wysokości 75.000 zł, którą zobowiązany uiścił w dniu 20 kwietnia 2009 r. Drugie postępowanie prowadzono w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ powiatowy, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki schodów zewnętrznych w pasie drogowym ulic [...] i [...] dobudowanych do budynku mieszkalnego oraz części dobudowanej do tego budynku, stanowiącej witrynę od strony wschodniej w pasie drogowym ul. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...],[...] WINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 28 czerwca 2011 r. J. B. złożył do [...] WINB skargę na bezczynność PINB [...] w sprawie inwestycji budowlanych zrealizowanych samowolnie (budynek mieszkalny i garaż) oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu. [...] WINB, traktując powyższą skargę jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], uznał zażalenie J. B. za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu 30 dniowy termin na zakończenie postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy dostrzegł, iż postępowanie organu powiatowego po zwrocie akt w związku z decyzją kasacyjną [...] WINB Nr [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. prowadzone jest w sposób przewlekły. W wyniku skargi J. B. na bezczynność PINB [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 139/11, zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku J. B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ulicy [...] w [...] z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] - w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że pomimo licznych pism skarżącego, w których domagał się on od PINB [...] podjęcia działań związanych z zauważonymi przez siebie odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2004 r., organ stopnia powiatowego nie przeprowadził postępowania, które zakończyłby decyzją. Fakt prowadzenia dwóch innych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości, tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego garażu oraz samowolnych robót wykonanych w budynku mieszkalnym, nie może tłumaczyć okoliczność pozostawania organu w bezczynności wobec wniosku skarżącego o zbadanie sprawy odstępstw od ww. decyzji Prezydenta [...]. PINB [...] po rozpatrzeniu wniosku J. B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji przy ul. [...] w [...] z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...]. Organ powiatowy stwierdził tożsamość przedmiotu wniosku J. B. z postępowaniem zakończonym postanowieniem nakładającym opłatę legalizacyjną. Wskazał, że ostateczne postanowienie [...] WINB z dnia [...] lutego 2008 r. oparte zostało m.in. na inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej lokalu użytkowego, określającej w sposób nie budzący wątpliwości parametry obiektu budowlanego. Ww. inwentaryzacja stanowiąca załącznik do postanowienia [...] WINB obejmuje swoim zakresem cały parter budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], w tym schody wejściowe zamiast podjazdu i miejsc parkingowych, klatkę schodową w rozbudowanej części budynku. [...] WINB po rozpatrzeniu zażalenia J. B. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że na terenie przedmiotowej nieruchomości inwestor C. J. B. prowadził dwie odrębne inwestycje: rozbudowę budynku mieszkalnego - na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], oraz nadbudowę istniejącego garażu wraz z jego rozbudową - na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2004 r., zrealizowaną z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Inwestycja ta została zakończona zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia [...] października 2005 r., bez wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Organ zauważył jednak, iż niewniesienie sprzeciwu nie jest równoznaczne ze skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zawiadomienie takie jest skuteczne tylko w sytuacji realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazał, że sprawie tej inwestycji organ powiatowy winien rozważyć przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał, iż przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania zakończone ostatecznym postanowieniem [...] WINB z dnia [...] lutego 2008 r. pozostaje bez znaczenia dla postępowania naprawczego prowadzonego trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł C. J. B. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51, 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego dokonanie przez inwestora w dniu 28 października 2005 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu oraz ustalenie przez [...] WINB opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację uniemożliwiają prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji uzasadniają odmowę wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wniesionego obiektu, co zaś oznacza, że właściwym trybem skontrolowania zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem było ewentualne wniesienie sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Jak dalej wskazał autor skargi po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia sprzeciwu inwestor musi być traktowany dokładnie tak samo jak inwestor, który uzyskał pozwolenie na użytkowanie po przeprowadzonym postępowaniu naprawczym. W rezultacie, po bezskutecznym upływie tego terminu, wzniesiony obiekt budowlany nie może być przedmiotem dalszego postępowania naprawczego, albowiem użytkownik już uzyskał oparte na podstawie ustawowej prawo do korzystania z niego. Wszczęcie postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego oznaczało zatem uznanie, że obiekt do chwili zmiany był prawidłowo użytkowany. Legalizacja użytkowania oznaczała tym samym legalizację ewentualnych odstępstw od projektu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., mocą którego Sąd zobowiązał PINB [...] do wykonania wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 139/11 oraz wymierzył organowi stosowną grzywnę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, jak i oddalającego skargę kasacyjną od tego wyroku rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1153/13, wskazano, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie stanowi rozpoznania wniosku strony, do czego organ został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w sprawie ze skargi na bezczynność tego organu.. Zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stanowisko wyrażone w ww. wyroku wiąże zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Co za tym idzie, rację ma organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Już tylko ta okoliczność uzasadnia konieczność oddalenia skargi. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że organ odwoławczy nie ustrzegł się błędu – zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji, lecz na takim rozstrzygnięciu winien poprzestać. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a k.p.a. przesądza o tym, iż postępowanie z przyczyn określonych w tym przepisie nie może być wszczęte. Dopiero w przypadku uznania przez organ, iż brak jest przesłanek do odmowy wszczęcia postepowania, po wszczęciu postepowania można przystąpić do merytorycznego rozpoznania żądania strony oraz rozstrzygnięcia co do istoty poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak było podstaw do przekazania do ponownego rozpoznania sprawy, która nie została jeszcze rozpoznana – postępowanie nie zostało nawet wszczęte. Skutkiem uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. winno być rozpoznanie przez organ powiatowy sprawy, lecz po raz pierwszy - nie ponownie. Niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę ważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż nie ma racji strona skarżąca stawiając tezę o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy właściwy organ nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu do zgłoszenia inwestora. Istotnie, w przypadku, gdy inwestor uzyskałby wymagane pozwolenie na użytkowanie, nie mają zastosowania przepisy art. 50-51 tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności – art.. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa (tak: wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11 i z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odmienną, tj. zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W tym przypadku nie można mówić o zrównaniu sytuacji prawnej inwestora, który uzyskał pozwolenie na użytkowania i tego, który był zobowiązany jedynie do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, dotyczy budowy prowadzonej legalnie, czyli na podstawie pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza legalizacji samowoli budowlanej. Gdy inwestor odstąpił od warunków pozwolenia, nie można mu jedynie czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy, którego wymaga art. 54 Prawa budowlanego (patrz wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1756/09, z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1847/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W kwestii możliwości prowadzenia dalszego postępowania po przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09, a które to stanowisko w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mianowicie nie ma żadnych podstaw by przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodne z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Do samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego może dojść wówczas, gdy obiekt taki został wybudowany i oddany do użytkowania w zgodzie z art. 54 Prawa budowlanego (por. także wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10, z dnia 2 lipca 2009 r., sygn., akt II OSK 1078/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 861/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W końcu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż legalizacja użytkowania oznacza legalizację ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Czym innym jest bowiem kwestia zgodności nadbudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym, a czym innym kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wybudowanie obiektu z ewentualnymi istotnymi odstępstwami od pozwolenia jest kwestią niezależną od zmiany sposobu użytkowania obiektu, a likwidacji takiego stanu rzeczy służy odrębne postępowanie. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.