I SA/Wa 181/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P.B. [...] Sp. z o.o. (Skarżąca) od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] (Burmistrz) z dnia [...] ustalającej opłatę adiacencką w kwocie [...] złotych z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] na skutek jej podziału, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił skarżącej opłatę adiacencką w kwocie [...] złote na skutek wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...]. SKO decyzją z dnia [...] uznało odwołanie Skarżącej za uzasadnione i uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. SKO wskazało w uzasadnieniu, że rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz zobowiązany będzie do oceny wniosków Skarżącej zawartych w piśmie z dnia 22 lipca 2013 r. oraz w odwołaniu. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz decyzją z dnia [...] ustalił Skarżącej wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] złotych opierając się na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę J. R. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie. SKO decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek wniesienia skargi do WSA w Warszawie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzją z [...] uchyliło własną decyzję w ramach autokontroli, a następnie uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej budzi wątpliwości zaś Burmistrz naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji rzeczoznawca J. R. w dniu [...] sporządził kolejną wycenę, która stała się podstawą decyzji Burmistrza z dnia [...] ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] złotych. SKO po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji decyzją z dnia [...] po raz kolejny uchyliło decyzję Burmistrza wyrażając ponownie zastrzeżenia wobec opinii J. R. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji przesłuchał J. R. a następnie [...] wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] złotych. SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] wydaną na wniosek Skarżącej, został zatwierdzony podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] na cztery działki. Z operatu sporządzonego przez J. R. [...] wynika wartość nieruchomości przed podziałem (na dzień wydania decyzji podziałowej) i po podziale (na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami, przyjmując do porównania nieruchomości objęte wolnym obrotem na terenie rynku lokalnego i ustalił, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] złotych zaś po podziale [....] złotych, co oznacza, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a jej wartością po podziale wynosiła [...] złotych. Na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w której stawka opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości została ustalona na 25% od różnicy, jaka nieruchomość miała przed podziałem a jaką ma po podziale. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji zadbał o to, by opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniła wątpliwości i zarzuty zgłoszone przez stronę, bowiem w dniu [...] odbyło się w siedzibie Urzędu przesłuchanie biegłego, w trakcie którego udzielił on wyjaśnień co do zastrzeżeń złożonych przez Skarżącą. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do tutejszego sądu zarzucając jej : - naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( u.g.n. ) w związku z art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 1a oraz w związku z par. 4 ust. 1 oraz par. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz wymogi z art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z par. 56 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia tj. oparcie się na operacie nie spełniającym wymogów operatu zgodnego z prawem, przez - przyjęcie do wyceny nieruchomości nie będących nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, które są przedmiotem wyceny tj. przyjęcie nieruchomości o mniejszej powierzchni niż powierzchnia działek powstałych po podziale, a nadto działek mających inne przeznaczenie, niż działki przed podziałem i działki wydzielone, - naruszenie par. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Rozporządzenie) przez uśrednienie ceny wycenianej nieruchomości przed podziałem, w sytuacji gdy metoda porównania cen parami oparta jest na porównaniu ceny nieruchomości wycenianej z co najmniej trzema cenami transakcyjnymi nieruchomości podobnych, obliczeniu średniej dla każdej z par i dopiero wyliczeniu średniej, co doprowadziło do zaniżenia ceny nieruchomości wycenianej - naruszenie par. 4 ust. 3 Rozporządzenia przez brak metody porównawczej parami przy wycenie nieruchomości przed podziałem, chociażby ze względu na wybranie tylko dwóch nieruchomości zamiast trzech, w sytuacji gdy jedna z transakcji wybrana do porównania parami to transakcja nieruchomością podlegającą oszacowaniu, a więc nieruchomość tożsama z nieruchomością wycenianą czyli nie będąca nieruchomością podobną - naruszenie par. 4 ust. 3 Rozporządzenia przez uśrednienie ceny ( wartości) trzech transakcji z 10 transakcji wybranych do porównania dla wyceny wartości nieruchomości po podziale, podczas gdy metoda ta polega na porównaniu nieruchomości parami tj. wartości nieruchomości wycenianej z wartością co najmniej 3 z zebranych nieruchomości podobnych, - naruszenie par. 4 ust. 3 Rozporządzenia w związku z art. 98 a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 a u.g.n.- przez brak prawidłowej wyceny nieruchomości po podziale, w sytuacji gdy metoda porównania cen parami wiążę się z porównaniem ceny ( wartości ) nieruchomości wycenianej i cen ( wartości ) nieruchomości wybranych do porównania parami, w sytuacji gdy nieruchomości po podziale nie mają ceny transakcyjnej, a wycena wartości nieruchomości po podziale jest kluczowym elementem ustalenia wysokości opłaty adiaceńskiej, naruszenie art. 98 a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 a u.g.n. przez przyjęcie wzrostu wartości nieruchomości niezgodnej ze stanem rzeczywistym. - naruszenie art. 8 KPA, art. 10 par. 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i nieuwzględnienie wniosku o skierowanie kwestionowanego operatu do przewidzianego prawem trybu oceny jego poprawności i zgodności z wymogami prawa, - naruszenie art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnego oceny materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie tj. nie uwzględnienie innych dokumentów zebranych w sprawie, wskazujących na brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. W toku rozprawy Skarżąca sprecyzowała, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że decyzją z [...] SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu na wadliwości sporządzonego przez J. R. operatu szacunkowego, w tym wskazując, że biegły połączył metody porównywania parami i korygowania ceny średniej, oraz zamiast przyjąć do porównania co najmniej kilkanaście transakcji przyjął ich odpowiednio dziesięć i sześć. Burmistrz rozpoznając ponownie sprawę ponownie zlecił wykonanie operatu biegłemu R. Następnie SKO decyzją z [...] ponownie uchyliło decyzję Burmistrza, wskazując na wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego [...] przez J. R. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji poprzestał na przesłuchaniu biegłego R. na okoliczności podnoszone przez Skarżącą. Operat z [...] uzupełniony zeznaniami złożonymi w toku przesłuchania biegłego stał się podstawą dla ustalenia opłaty adiacenckiej, przez Burmistrza, którego decyzja utrzymana została w mocy przez SKO. Wskazać należy w tym miejscu, że stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zagadnienie wyłączenia biegłego reguluje art. 84 § 2 k.p.a., w myśl którego biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei rzeczony art. 24 k.p.a. stwierdza w swym § 1, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W kontekście charakteru analizowanej sprawy przywołać należy także art. 176 u.g.n. który wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a.. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę podane przepisy, należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy podlega wyłączeniu od udziału w sprawie biegły, który wydał już raz opinię w tej sprawie, będącą podstawą decyzji, a która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy ten sam biegły rzeczoznawca majątkowy mógł ponownie sporządzić kolejną opinię w ramach ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji, czy też podlegał wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu dowodowym. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy właśnie z uwagi na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie. Cytowany wyżej przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. – lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii – lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Celem ustalenia wartości nieruchomości, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. powinien być powołany wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. W tej sytuacji, jeżeli z powodu uchylenia dotychczasowej decyzji odszkodowawczej, zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. I OSK 1382/12 oraz tutejszy sąd w wyroku z 31 października 2014 r. I SA/Wa 916/14, oraz 2 marca 2015 r. I SA/Wa 2931/14 (publik. CBOSA). Stąd też w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art.135 p.p.s.a. zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organów obydwu instancji z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ prowadzący postępowanie wyłączy biegłego J. R. i powoła w sprawie nowego biegłego. Z uwagi na opisane wyżej wadliwości decyzji wydanych w tej sprawie, które skutkują ich uchyleniem z powodów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a., sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższych względów i na podstawie powołanych wyżej przepisów, a także na podstawie 152 Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.