II OSK 2771/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16.06.2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 806/15) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa [...] wezwał [...] S.A. z siedzibą w [...] do usunięcia naruszeń, które polegały na prowadzeniu instalacji termicznego przekształcania odpadów bez pełnej zgodności z warunkami zawartymi w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r., przeniesionej na [...] S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. 2. Po rozpatrzeniu odwołania [...] S. A. z siedzibą w [...] Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Minister Środowiska wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia bez odszkodowania z powodu eksploatowania instalacji z naruszeniem warunków tego pozwolenia, niezbędnym elementem jest wezwanie podmiotu prowadzącego instalację do usunięcia naruszenia w oznaczonym terminie. Wezwanie ma charakter czynności procesowej i ma na celu umożliwienie stronie dobrowolne dostosowanie się do wymagań bez potrzeby stosowania sankcji w postaci cofnięcia czy ograniczenia pozwolenia. Wezwanie powinno zostać dokonane pismem, a strona mogłaby je zakwestionować, zaskarżając decyzję kończącą postępowanie. Nie jest w tym zakresie wymagana forma decyzji administracyjnej. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wezwania w sprawie usunięcia naruszeń. 3. [...] S. A. z siedzibą w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r. Spółka podała, że w decyzji Minister Środowiska nie umorzył postępowania w całości, a jedynie w sprawie wezwania [...] S. A. z siedzibą w [...] do usunięcia naruszeń. W ocenie skarżącej, organ błędnie przyjął, że sprawy załatwia się pismem, co jest niezgodne z art. 104 K.p.a. Uchylenie decyzji z tego powodu nastąpiło na niekorzyść skarżącej, czym organ naruszył art. 139 K.p.a. Na poparcie swoich twierdzeń i zarzutów skarżąca przywołała stanowisko doktryny (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy – Prawo Ochrony Środowiska, LEX 2011), potwierdzające, że wezwanie do usunięcia naruszeń może nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżący powinien mieć możliwość odwołania się od decyzji o wezwaniu do usunięcia naruszeń, ponieważ decyzja o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia może mieć nadany rygor natychmiastowej wykonalności i gdyby decyzja ta okazała się wadliwa, rygor ten będzie rodził dla skarżącej niepowetowane skutki. Spółka zauważyła także, że doszło do naruszenia art. 35 K.p.a., ponieważ sprawa nie została załatwiona, a postępowanie należało umorzyć w całości. Błędne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organ odwoławczy nie uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. 4. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę domagał się jej oddalenia. Podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16.06.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/15 – oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...]. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie, prócz czynności, do których dokonania organ zobowiązany jest na podstawie przepisów K.p.a., dodatkowo organ zgodnie z art. 195 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. W ocenie sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie do usunięcia naruszeń winno przybrać formę decyzji, od której stronie przysługiwałoby odwołanie. Sądowi znany jest pogląd przedstawiany w komentarzu do art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska a zacytowany przez skarżącego we wniesionej skardze, jednakże Sąd powyższego poglądu nie podziela. Sąd I instancji podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia stanowi wyłącznie etap postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Wezwanie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ma ono bowiem charakter incydentalny, stanowiący jeden z elementów zmierzających do wydania decyzji na podstawie art. 195 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd I instancji zauważył, że z samej treści powyższej regulacji nie wynika, aby sprawa miała być załatwiana poprzez wydanie na tym etapie postępowania władczego rozstrzygnięcia. Z uwagi na zasadę legalizmu działania władzy publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.) kompetencji organu w tym zakresie nie można domniemywać. Jednocześnie WSA wskazał, że prawodawca w tym samym akcie prawnym zawarł odrębną instytucję z odwołaniem do formuły zakreślania konkretnego czasu na usunięcie przekroczenia (art. 367 ust. 1 – 3). W regulacji tej wskazano epressis verbis, że stosowne orzeczenie ma formę decyzji. Dlatego też a contrario racjonalny ustawodawca nie mógł w tym samym akcie prawnym przypadkowo pominąć kwestii określenia formy prawnej, w jakiej organ miałby wyrazić stanowisko co do wezwania do usunięcia naruszeń. Samo wezwanie, z mocy ustawy, nie kształtuje praw i obowiązków strony. Jego zasadność może być kwestionowana w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia. Dotyczy to wszelkich kwestii ujętych w wezwaniu, jak wskazanie faktycznego naruszenia stosownych wymagań, wyznaczenia stosownego terminu do usunięcia naruszania. W tej sytuacji niezbędne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wg WSA w Warszawie, słusznie organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń, ponieważ w sprawie tej brak było przesłanki przedmiotowej, warunkującej prowadzenie postępowania, które powinno zostać zakończone decyzją administracyjną. Organ pierwszej instancji, działając w ramach postępowania o cofnięcie pozwolenia, niezasadnie wydzielił do odrębnego postępowania administracyjnego kwestię wezwania do usunięcia naruszeń. Wadliwe działanie organu nie może w szczególności tworzyć nowego stanu prawnego, w którym to wadliwe działanie implikowałoby zakończenie postępowania na podstawie art. 104 K.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia, innego niż na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w postępowaniu, w którym brak było przesłanki przedmiotowej, ponieważ organ był zobowiązany jedynie do dokonania czynności procesowej wezwania do usunięcia naruszeń. Sąd I instancji stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 35 K.p.a., który dotyczy wyłącznie do terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Podniesiony zarzut jest zatem o tyle chybiony, że nie odnosi się on do obowiązku załatwienia sprawy rozumianego jako wydanie rozstrzygnięcia, a jedynie reguluje kwestie terminów, których organ powinien przestrzegać przy załatwianiu spraw. Za zasadny nie może być uznany również zarzut naruszenia zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 K.p.a., ponieważ z argumentacji skargi wynika, że naruszeniem tej zasady jest każde działanie organu, które jest sprzeczne z interesem skarżącego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyeliminowanie z obiegu prawnego oczywiście wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, jednakże nie można przyjąć, by usunięta decyzja była w jakikolwiek sposób bardziej korzystna dla skarżącego. Nadto, zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze procesowym, dotyczy jednego z etapów danego postępowania administracyjnego, nie zaś sprawy w sensie materialnym, w tym więc nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach skarżącego. Nie można zatem mówić o wydaniu jej na niekorzyść strony odwołującej się. 6. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 16.06.2015 r. wniosła [...] S.A. w [...], zaskarżając go w całości i żądając uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia: 1. Prawa materialnego tj. art. 195 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska– poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kierowanie do prowadzącego instalację wezwania do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie – nie powinno przyjmować formy decyzji. 2. Przepisów postępowania – art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem: a) art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 104 Kpa oraz b) art. 139 kpa. W zakresie pierwszego ze wskazanych zarzutów podano, iż art. 104 par. 1 Kpa ustanawia domniemanie załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Art. 195 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska ma charakter sankcyjny. Wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi władcze rozstrzygnięcie i świadczy, że wg organu doszło do naruszeń i konieczne jest wezwanie strony do ich usunięcia. Kształtuje ono obowiązki strony, gdyż w sytuacji braku dostosowania się do wezwania, organ może cofnąć pozwolenie bez odszkodowania. Niewykonanie obowiązku spowoduje unicestwienie działalności gospodarczej skarżącej kasacyjnie spółki. Tylko dzięki formie decyzji administracyjnej nadanej wezwaniu, spółka mogła zawczasu bronić swoich interesów. W zakresie drugiego ze wskazanych zarzutów kasacyjnych wskazującego na naruszenie przepisu art. 139 K.p.a. (zasada reformationis in peius) podano, iż decyzja kasacyjna jest decyzją merytoryczną i nie możne rozstrzygać sprawy na niekorzyść skarżącego. Podkreślano, że właśnie nadanie wezwaniu do usunięcia naruszeń formy decyzji administracyjnej pozwala skarżącemu zwalczać to wezwanie (i wyrażone w nim błędne ustalenia i poglądy) na wczesnym etapie postępowania. Pozwala to na przyjęcie, że nie wystąpi sytuacja, w której przyjdzie zwalczać błędny pogląd organu dopiero w odwołaniu od decyzji cofającej pozwolenie bez odszkodowania unicestwiającej jego działalność. Naruszenie zasady zakazu reformationis in peius polegało na tym, że organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji przez organ I instancji było co do zasady zbędne i nieprawidłowe i z tego względu uchylił decyzję organu I instancji, nie badając tym samym co do istoty zasadności stanowiska organu I instancji co do istnienia naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nietrafnie skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego - tj. błędną wykładnię art. 195 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232; dalej ustawa powoływana jako p.o.ś.). Spór w zakresie wykładni tego przepisu sprowadza się do ustalenia formy prawnej w jakiej organ administracji winien wyrazić swoje stanowisko wzywające prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia, innych przepisów p.o.ś lub ustawy o odpadach. Wg skarżącej kasacyjnie spółki, wezwanie do usunięcia naruszeń, winno przyjąć formę decyzji administracyjnej, bowiem taka forma prawna gwarantuje adresatowi wezwania możliwość obrony jego interesu przed sprzecznym z prawem działaniem organu administracji publicznej. W ocenie NSA powyższy pogląd nie jest jednak uprawniony. Przepis art. 195 ust. 2 p.o.ś. stanowi, że jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia - organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. Zaakcentować zatem należy, iż cytowany przepis jasno i jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe wezwanie ma miejsce przed wydaniem merytorycznego w sprawie rozstrzygnięcia, które dotyczyć może cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Powyższe oznacza więc, że wezwanie o którym mówi art. 195 ust. 2 p.o.ś. jest wyłącznie etapem, tj. elementem procedury, zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wezwanie to nie jest więc aktem merytorycznie kończącym sprawę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Jego celem jest jedynie doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący instalację, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Nie ma więc podstaw prawnych aby omawianemu wezwaniu nadawać formę decyzji administracyjnej. Ta bowiem zastrzeżona jest wyłącznie dla tych rozstrzygnięć organu administracji, które załatwiają istotę sprawy (art. 104 par. 1 i par. 2 K.p.a.). Samo przedmiotowe wezwanie, merytorycznie istoty sprawy jeszcze nie kończy. Zastosowanie się bowiem adresata wezwania do jego treści, wyklucza wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Reasumując należy stwierdzić, że wezwanie prowadzącego instalację do usunięcia w oznaczonym terminie naruszeń - jako etap procedury zmierzającej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia (a więc orzeczenia kończącego postępowanie) - nie może przybrać formy decyzji administracyjnej. Zajęte więc przez sąd I instancji zapatrywanie prawne wyrażone w kwestii wykładni art. 195 ust. 2 p.o.ś. nie było wadliwe. Nie można podzielić również zarzutu strony skarżącej kasacyjnie dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka podawała, że oddalenie skargi nastąpiło w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius). Spółka wskazywała, iż korzyść jaką odniosła z decyzji organu I instancji było właśnie nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa formy decyzji administracyjnej, pozwalające zwalczać – już na wczesnym etapie postępowania - ustalenia i poglądy przyjęte przez organ. Zajmując stanowisko wobec tego zarzutu, należy odwołując się do rozważań poczynionych przy zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 195 ust. 2 p.o.ś.) wskazać, że z wadliwie ustalonej przez organ I instancji formy prawnej wezwania nie mogą wynikać dla strony korzyści chronione art. 139 K.p.a. Wszak przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (...). Nadanie przez organ I instancji wezwaniu o którym mowa w art. 195 ust. 2 p.o.ś. formy decyzji administracyjnej – nie było uprawnione i naruszało prawo. Stąd też funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu dla którego brak podstawy prawnej, trafnie zostało skorygowane przez organ II instancji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.