II SA/Łd 204/15

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Decyzją tą PINB po rozpatrzeniu wniosku W. G. odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], nr [...], nakazującej W. G. oraz W. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych: wentylacyjnych i dymowych spalinowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (dz. nr 55, obręb [...]). W decyzji nr [...] określono szczegółowo sposób wykonania robót i wskazano termin wykonania - 31 lipca 2014r.,. Termin ten następnie zmieniono na wniosek skarżącego na dzień do dnia 30 września 2014r. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w trybie art.. 155 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że kolejnym pismem z dnia 29 września 2014r. uzupełnionym pismem z dnia 29 października 2014r. W. G. ponownie wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zmianę do dnia 31 grudnia 2017r terminu wykonania zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...], nr [...],. Tym razem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję odmowną. W odwołaniu od tej decyzji W. G. podniósł między innymi, iż obecne zalecenia wynikające z ekspertyzy technicznej i koszt ich wykonania są niemożliwe do zaakceptowania. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 155 K.p.a. zawiera unormowania umożliwiające uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnych poza postępowaniem odwoławczym i odnosi się do decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami nieistotnymi. Postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 K.p.a. - jako zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Z tego względu jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Uchylenie lub zmiana ostatecznej (prawidłowej) decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest tylko i wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. strona nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej; 2. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 3. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji; 4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany w art. 155 k.p.a. jest zarezerwowany do decyzji prawidłowych (niewadliwych, a przynajmniej nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi), stąd też uzasadnienie dla pozytywnego rozstrzygnięcia w tym trybie musi wynikać z interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ więc bada, czy za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji przemawiają właśnie te przesłanki, przy braku sprzeciwu wynikającego z przepisu szczególnego. W żadnym wypadku natomiast zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może być podyktowana oceną co do prawidłowości (legalności) weryfikowanej decyzji. Do wzruszenia decyzji wadliwych przewidziane są bowiem inne tryby nadzwyczajne w postaci wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, skutkującymi nieważnością decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Organ II instancji wyjaśnił również, że przepis art. 155 K.p.a., umożliwia zmianę decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczają określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści należy traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, wielkości i charakteru. Treścią prawa nabytego będzie więc także rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Tak więc nawet decyzje nakładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornie decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał W. G. oraz W. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych zgodnie ekspertyzą techniczną opracowaną przez uprawnioną osobę. Na podstawie tej decyzji W. G. i W. W. nabyli prawo, które w przedmiotowym postępowaniu przybrało formę zobowiązania do wykonania robót budowlanych w zakreślonym ww. rozstrzygnięciem terminie. Organ II instancji wskazał również, że decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – zwana dalej: "Prawem budowlanym" lub "ustawą", który ma zastosowanie w przypadku szczególnego zaniedbania ze strony właściciela lub zarządcy budynku w odniesieniu do jego stanu technicznego i pozostaje w ścisłym związku z art. 61 ustawy - Prawo budowlane, który z kolei nakłada na właściciela obiektu budowanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami zawartymi w art. 5 ust. 1-7 Prawa budowlanego. Obowiązkiem zaś organu nadzoru budowlanego jest wydanie odpowiedniego nakazu na podstawie art. 66 ustawy, gdy stwierdzi on, że stan techniczny obiektu budowlanego nie odpowiada wymogom art. 5 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie przez organ stopnia powiatowego decyzji z dnia [...], nr [...], było konsekwencją przedłożonej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. ekspertyzy technicznej przewodów kominowych wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w której stwierdzono, że" "Zły stan przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców". W ocenie organu odwoławczego drugi wniosek o przesunięcie terminu wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i to do dnia 31 grudnia 2017r. nie może zostać uwzględniony, gdyż nie jest on uzasadniony ze względów techniczno- budowlanych, a tylko takie kryterium winien stosować organ przy orzekaniu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Termin wyznaczony na podstawie omawianego przepisu musi być ustalony w sposób racjonalny, a zatem u jego podstaw musi leżeć zarówno ocena zakresu prac, o których orzeczono w decyzji, jak też całokształt okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem tych prac. Przy ustalaniu tego terminu nie uwzględnia się więc okoliczności związanych z finansowaniem robót. Aspekt ekonomiczny dotyczący posiadania przez stronę środków finansowych na wykonanie robót leży poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego. Decyzja wydawana na podstawie art. 66 nie rozstrzyga bowiem o warunkach i sposobie finansowania robót. W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia jest fakt, że tak długie zwlekanie z wykonaniem obowiązków określonych w sentencji decyzji ostatecznej, może skutkować dalszą degradacją budynku, co stwarza ryzyko powstania zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. Organ II instancji podkreśli w związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 155 K.p.a. nie zostały spełnione, bowiem za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia interes społeczny, co skutkowało w konsekwencji wydaniem decyzji odmownej. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył W. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji nie uwzględnił proponowanych w toku postępowania składanych przez skarżącego odmiennych propozycji usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowych przewodów kominowych, skupiając się jedynie na aspekcie finansowym wymaganego przedsięwzięcia. Zakres wskazanych do wykonania prac wraz z kosztorysem zmusił -właścicieli do poszukiwania alternatywnych sposobów usunięcia opisanych nieprawidłowości, w tym całkowitej rezygnacji z korzystania z przewodów spalinowych. Skarżący dodał, że musi tolerować w przedmiotowym budynku zajmujących lokale bez tytułu prawnego, którzy od lat nie płacą czynszu, ani innych opłat eksploatacyjnych, a zajmują lokale w związku z wstrzymaniem wykonania wyroków eksmisyjnych do czasu przedstawienia przez Gminę propozycji najmu lokali socjalnych. Skarżący stwierdził, że ograniczenie decyzji jedynie do zobowiązania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w uszczegółowiony w projekcie sposób bez dopuszczenia innych alternatywnych sposobów zgodnych z prawem budowlanym nie uwzględnia uzasadnionego interesu strony. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sąd nie stwierdził by naruszała ona prawo, skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw prawnych. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje to, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazano W. G. oraz W. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27, w sposób określony w załączonej do decyzji ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Co do zasady wszelkie zarzuty dotyczące zakresu nałożonego ww. decyzją obowiązku winny być podniesione w odwołaniu od tej decyzji. Jednakże skarżący nie skorzystał z przysługującego mu trybu zaskarżenia decyzji organu I instancji, stąd decyzja, o której mowa stała się ostateczna. W związku z tym skarżący zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego na właścicieli obiektu obowiązku. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się w związku z tym do tego, czy zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego i zmiany ostatecznej decyzji nakładającej na niego wspomniany obowiązek w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże zastosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego nie obejmuje wszystkich ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, że zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. możliwa jest wyłącznie w stosunku do decyzji uznaniowych. Tym samym co do zasady wykluczone jest stosowanie tego trybu nadzwyczajnego do decyzji związanych. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego do decyzji związanych zalicza się m.in. decyzje wydane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W wyroku z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 916/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji nie jest dopuszczalne ich uchylenie w trybie art. 155 k.p.a.". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1917/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W świetle powołanego wyżej orzecznictwa zastosowanie art. 155 K.p.a. w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć w ogóle miejsca, a zatem ocena spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek okazała się zbędna. Z tego względu sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na marginesie wskazać należy, że w trybie art. 155 K.p.a. skarżący domagał się nie tylko zmiany terminu wykonania nałożonego na niego obowiązku, ale ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy treści pisma skarżącego z dnia 29 września 2014r. oraz pisma z dnia 29 października 2014r., a także z treści złożonej do sądu skargi wynika, że skarżący kwestionuje również nakazany mu sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych twierdząc, że obecnie wynikające z ekspertyzy technicznej zalecenia i koszty ich wykonania są niemożliwe do zaakceptowania. W odpowiedzi na ten zarzut należy jednoznacznie stwierdzić, że skoro skarżący nie zaskarżył we właściwym trybie decyzji z dnia 6 lutego 2014r., to nie ma już możliwości kwestionowania nałożonego na niego obowiązku. Przypomnieć bowiem należy, że restrykcyjny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego podyktowany jest przede wszystkim zapobieżeniem niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi, które jak wynika ze wspomnianej ekspertyzy technicznej jest zagrożone obecnym stanem technicznym budynku położonym w Ł. przy ulicy A 27 (pkt VI pt. "Wnioski", str. 11). a.tp.