I SA/Łd 265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za styczeń i luty 2013 roku oraz styczeń i luty 2014 roku do zwrotu wraz z odsetkami oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sprawie zwrotu od A Spółki z o.o. w Ł. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 7.875 zł przez B w Z. i określiło A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 7.875 zł pobranej w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej na B w Z. za miesiące styczeń i luty 2013 roku oraz styczeń i luty 2014 roku do zwrotu na rzecz Powiatu [...] z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 22 lipca 2014 roku do dnia zapłaty. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach 6 i 7 maja 2014 roku w B w Z. prowadzonym przez A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., Starosta [...] stwierdził, iż liczba słuchaczy uczestniczących w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w miesiącach styczeń i luty 2013 roku oraz styczeń i luty 2014 roku nie jest zgodna z listą słuchaczy wykazanych w miesięcznych informacjach złożonych przez kontrolowane liceum w Wydziale Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Starostwa Powiatowego w Z., w tym: w miesiącu styczniu 2013 roku wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach (na dzień 1.01.2013 r.) było 35 słuchaczy, a według dzienników lekcyjnych 26 słuchaczy, w miesiącu lutym 2013 roku wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach (na dzień 1.02.2013 r.) było 35 słuchaczy, a według dzienników lekcyjnych 26 słuchaczy, w miesiącu styczniu 2014 roku wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach (na dzień 1.01.2014 r.) było 18 słuchaczy, a według dzienników lekcyjnych 0 słuchaczy, w miesiącu lutym 2014 roku wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach (na dzień 01.02.2014 r.) było 18 słuchaczy, a według dzienników lekcyjnych 0 słuchaczy (protokół kontroli z dnia 15 maja 2014 roku). Dotacja pobrana na niniejsze Liceum przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. od Powiatu [...] w części na słuchaczy wymienionych w protokole kontroli z dnia 15 maja 2014 roku wyniosła łącznie 7.875 zł, w tym: w miesiącu styczniu 2013 roku na 9 słuchaczy (142,50 zł x 9) = 1.282,50 zł, a została przekazana w dniu 29 stycznia 2013 roku, w miesiącu lutym 2013 roku na 9 słuchaczy (142,50 zł x 9) = 1.282,50 zł, a została przekazana w dniu 22 lutego 2013 roku, w miesiącu styczniu 2014 roku na 18 słuchaczy (147,50 zł x 18) = 2.655,00 zł, a została przekazana w dniu 30 stycznia 2014 roku, w miesiącu lutym 2014 roku na 18 słuchaczy (147,50 zł x 18) = 2.655,00 zł, a została przekazana w dniu 27 lutego 2014 roku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 7.875 zł przez wskazane liceum. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 23 czerwca 2014 roku. Pismem z dnia 1 lipca 2014 roku Starosta [...] na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako: "kpa") poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Pismem z dnia 8 lipca 2014 roku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zgłosiło swój udział w sprawie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] nakazał zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 7.875 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 613 zł przez B w Z., dla którego organem prowadzącym jest A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł.. Centrum złożyło odwołanie od powyższej decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie było częściowo zasadne, choć nie z przyczyn w nim wskazanych. W związku z tym organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i określił Centrum kwotę 7.875 zł pobranej w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej Liceum za miesiące styczeń i luty 2013 r. oraz styczeń i luty 2014 r. do zwrotu na rzecz Powiatu [...] z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 22 lipca 2014 r. do dnia zapłaty. Nie zgadzając się w dalszym ciągu ze stanowiskiem organu, strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na naruszenie art. 77 kpa w zw. z art. 7 kpa, tj. zasady praworządności oraz art. 8 kpa – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji utrzymanie przez SKO decyzji w mocy, art. 15 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności poprzez brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowego wyliczenia składowych kwot dotacji przypadającej do zwrotu, art. 107 § 3 kpa poprzez brak w decyzji przywołania faktów, które zostaly uznane za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł a nie ogólnikowych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 887 ze zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości oraz art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 2f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) poprzez uznanie, że dotacja nie przysługuje na absolwentów, którzy ukończyli edukację w semestrze zimowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). W ocenie sądu organy, zarówno I jak i II instancji, w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie dowodowe i w oparciu o zebrane dowody, z uwzględnieniem tych, które zostały zebrane przez organ I instancji w trakcie kontroli wykorzystania dotacji oświatowej dla B w Z. prowadzonego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., ustalił stan faktyczny sprawy. W przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia art.15 kpa, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Bez wątpienia niniejsze postępowanie takie właśnie jest. Sprawa była bowiem przedmiotem zainteresowania Starosty [...], jako organu I instancji, a następnie samorządowego Kolegium odwoławczego, będącego organem II instancji. Zarówno w decyzji organu I jak i II instancji znajdują się wyliczenia, ze wskazaniem składowych, kwoty dotacji przypadającej do zwrotu a także sposób jej wyliczenia. Podstawą tych wyliczeń były kwoty zawarte protokole z kontroli z dnia 15 maja 2014 r. W dalszej części skargi, strona sformułowała zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ zachował się zgodnie z dyspozycją zawartą w cytowanym powyżej przepisie. Na stronie 2 i 3 zaskarżonej decyzji wskazane bowiem zostały dowody, na których oparł się organ wydając rozstrzygnięcie a także fakty, które uznał za udowodnione i dlaczego. W uzasadnieniu (str. 2) SKO wskazało dokładne wyliczenie kwoty dotacji. Wynika z niego, iż dotacja pobrana na Liceum przez Centrum od Powiatu [...], zgodnie z treścią protokołu kontroli z dnia 15 maja 2014 r., w nadmiernej wysokości na część słuchaczy (uczniów) wyniosła łącznie 7.875 zł. Organ wskazał bowiem, że w miesiącu styczniu 2013 r. na 9 słuchaczy (142,50 zł · 9) – 1.282,50 zł, która to kwota została przekazana w dniu 29 stycznia 2013 r., w lutym 2013 r. na dziewięciu słuchaczy także kwota 1.282,50 zł (taki sam sposób wyliczenia) przekazana została w dniu 22 lutego 2013 r., w styczniu 2014 r. na 18 słuchaczy (147,50 zł · 18) w dniu 30 stycznia 2014 r. przekazana została kwota 2.655 zł i podobnie w lutym 2014 r. również na 18 słuchaczy w dniu 27 lutego 2014 r. przekazana została kwota 2.655 zł. Powyższe wyliczenia, i sposób dojścia do nich, zawarte zostały w decyzji organu I instancji, a wcześniej – protokole z kontroli z dnia 15 maja 2014 r. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanego przepisu należy uznać za chybiony. W sprawie nie doszło również do naruszenia dyspozycji art. 252 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z zawartą w nim regulacją dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt. 1 lub pkt. 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 cytowanej ustawy). Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji, powyższy przepis był podstawą do ustalenia zaistnienia przesłanek zwrotu dotacji i orzeczenia, iż została ona udzielona w nadmiernej wysokości. Przesłanki zwrotu dotacji zawarte w art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych nie muszą występować łącznie (wyrok NSA z dnia 30.01.2013 r., sygn. akt II GSK 2057/11). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 cytowanej ustawy). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych). Ponieważ dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dotacje są środkami publicznymi, które podlegają sztywnym reżimom prawnym, a ich naruszenie pociąga za sobą określone konsekwencje dla ich dysponenta. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - finanse te obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, a także wydatkowanie środków publicznych. Kolejny zarzut sformułowany w treści skargi dotyczył naruszenia art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 roku, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu lub rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminą lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Przepis art. 90 ust. 3 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., od dnia 21 października 2001 r. przewidywał, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę, poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbą uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminą lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z obowiązującym od dnia 31 sierpnia 2012 r. przepisem art. 90 ust. 2f niniejszej ustawy w przypadku szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w ust. 2a, przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołą, a zgodnie z ust. 2a omawianego przepisu dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostką samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbą uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o systemie oświaty ilekroć (...) jest mowa bez bliższego określenia o: (...) uczniach - należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków (...). W rozpatrywanej sprawie, sytuacja dotyczyła słuchaczy (w istocie uczniów) c w Z., będącego szkołą dla dorosłych. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 15 omawianej ustawy ilekroć (...) jest mowa bez bliższego określenia o: (...) szkole dla dorosłych - należy przez to rozumieć szkoły, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 lit. b i d, w których stosuje się odrębną organizację kształcenia i do których są przyjmowane osoby mające 18 lat, a także kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym są przyjmowane do szkoły. Mając na względzie regulacje prawne cytowane powyżej, Starosta [...] po powzięciu, z protokołu kontroli z dnia 15 maja 2014 r., informacji o możliwym pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości na słuchaczy (uczniów) B w Ł., które było prowadzone przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. miał prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data pierwszej czynności organu wobec strony (Grzegorz Łaszczyca Komentarz do art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom L Komentarz do art. 1-103, LEX2007, wyd. II - część VI teza 1). Chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Czynnością spełniającą te wymogi jest przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie. Czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania (tak NSA w postanowieniu z dnia 4.03.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1/15, Lex nr 9607). Zatem za datę wszczęcia postępowania z urzędu w rozpatrywanej sprawie należało uznać dzień 23 czerwca 2014 r. tj. dzień w którym doręczono stronie postanowienie z dnia 18 czerwca 2014 r. zawiadamiające o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 7.875 zł przez B w Z., dla którego organem prowadzącym jest A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł.. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (którego odpowiednikiem był wcześniej przepis art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych) dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są te otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub w umowie albo w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji określającej wysokość dotacji do zwrotu było pobranie przez B w Z. prowadzone przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. dotacji w nadmiernej wysokości na uczniów (słuchaczy) w/w Liceum Ogólnokształcącego z uwagi na to, że otrzymana przez ten podmiot dotacja z budżetu Powiatu [...] została pobrana w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach tj. w cytowanym już powyżej przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje, iż dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (w stosunku do których nie istnieje ani obowiązek szkolny ani obowiązek nauki) przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Zatem cytowany art. 90 ust. 3, znowelizowany przepisem art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 979), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. W przepisie tym wprowadzono zasadnicze ograniczenie prawa do dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a (tj. nierealizujących obowiązku nauczania). Dotacje dla tych szkół przysługują obecnie na każdego ucznia, uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Tak więc z woli ustawodawcy, odmiennie niż w odniesieniu do szkół realizujących obowiązek szkolny, prawo do dotacji powiązano ściśle z faktycznym uczestnictwem ucznia w zajęciach edukacyjnych, ustalanym w miesięcznym przedziale czasowym (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 8.12.2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1191/14 - dostępne w Internecie). Powyższe regulacje stanowią konkretyzację zmienionych z dniem 1 stycznia 2013 r. zasad udzielania dotacji szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych w których nie jest realizowany obowiązek szkolny (art. 90 ust. 3), to jest – powiązania wypłaty dotacji z obowiązkiem comiesięcznego ustalania liczby uczniów rzeczywiście uczestniczących w zajęciach, przynajmniej na poziomie 50% obecności. Organ dotujący musi zatem mieć zapewniony stały dopływ informacji w tym zakresie. Kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji winna dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, przy zastosowaniu różnych środków dowodowych, typowych dla działań kontrolnych (jak np. odebranie wyjaśnień, zażądanie złożenia oświadczeń). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 omawianej ustawy zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystania przez beneficjenta dotacji. Musi to być system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja wymaga również właściwego uzasadnienia, wynikającego z treści przepisu art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie sądu, uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji spełnia wymogi nałożone dyspozycjami cytowanych już przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika przede wszystkim, że prawidłowa jest ocena organu pierwszej instancji, iż liczba słuchaczy uczestniczących w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w miesiącach styczeń i luty 2013 roku oraz styczeń i luty 2014 roku nie jest zgodna z listą słuchaczy wykazanych w miesięcznych informacjach złożonych przez B w Z. prowadzone przez A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., w tym: w miesiącu styczniu 2013 roku o 9 uczniów (słuchaczy), ponieważ wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach było 35, a według dzienników lekcyjnych 26, w miesiącu lutym 2013 roku o 9 uczniów (słuchaczy), ponieważ wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach było 35, a według dzienników lekcyjnych 26, w miesiącu styczniu 2014 roku o 18 uczniów (słuchaczy), ponieważ wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach było 18, a według dzienników lekcyjnych 0, w miesiącu lutym 2014 roku o 18 uczniów (słuchaczy), ponieważ wg stanu wykazanego w miesięcznych informacjach było 18, a według dzienników lekcyjnych 0, co wynika z wiarygodnych dowodów w tej sprawie i niepodważonych przez stronę tj. z protokołu kontroli z dnia 15 maja 2014 roku opartego o dzienniki lekcyjne i miesięczne informacje od w/w podmiotu. Postępowanie administracyjne w tej sprawie było prowadzone zgodne z wymogami art. 8 kpa. Przed przeprowadzeniem kontroli wykorzystania dotacji Starosta [...] poinformował o tym stronę pismem z dnia 28 kwietnia 2014 roku. Następnie po przeprowadzeniu kontroli przesłał kontrolowanemu protokół kontroli, do którego strona mogła zgłaszać zastrzeżenia. Po formalnym wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału i dowodów. Strona nie skorzystała jednak z tego uprawnienia. Pewnym uchybieniem organu I instancji, na co zwróciło uwagę SKO rozpatrując sprawę wraz ze złożonym odwołaniem od decyzji Starosty [...] było to, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił treści zastosowanego w sprawie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz innych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (art. 107 § 3 kpa). Decyzja ta nie zawierała zatem pełnego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego. Jednakże niniejsze niedoprecyzowanie zostało usunięte przez organ odwoławczy. Organ właściwie przyjął, że regulacja prawna przepisu art. 90 ust. 2f w związku z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty nie dotyczy rozpatrywanego przypadku, gdyż przepisy te dotyczą dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, a nie szkół niepublicznych dla dorosłych o których mowa w art. 90 ust. 3 niniejszej ustawy. Poza tym regulacja przepisów art. 90 ust. 2f w związku z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotyczy zajęć dydaktyczno-wychowawczych w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, kiedy wówczas dotacja przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę, ale ta regulacja nie dotyczy zajęć w klasach (semestrach) programowo najwyższych które kończą się w grudniu. W takim przypadku nie można stosować tych w przepisów w drodze analogii i przyjąć, że dla uczniów (słuchaczy) szkół dla dorosłych takich jak B w Z. prowadzonego przez stronę, kiedy zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w grudniu, to dotacja przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę. Przepisy prawa administracyjnego mają bowiem charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jedno stki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (tak NSA w wyroku z dnia 15.01.2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2451/12). Brak jest zatem podstaw prawnych, jak chce tego strona, do przyjmowania, że w orzeczniczej praktyce organów administracji wykształciła się opinia, iż dotacja przysługuje również na absolwentów kończących szkołę w semestrach zimowych. W przepisie § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz.U. z 2002 roku Nr 46 poz. 432 ze zm.) przewidziano, że w klasach (semestrach) programowo najwyższych szkół ponadgimnazjalnych: zasadniczych szkół zawodowych i szkół policealnych zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w najbliższy piątek po dniu 8 stycznia lub w najbliższy piątek po dniu 11 czerwca, a w § 2 ust. 4 tego rozporządzenia, że w klasach (semestrach) programowo najwyższych szkół ponadgimnazjalnych: liceów ogólnokształcących, liceów profilowanych, techników, uzupełniających liceów ogólnokształcących i techników uzupełniających zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w najbliższy piątek po dniu 1 stycznia lub w ostatni piątek kwietnia, z tym że w przypadku, gdy: najbliższy piątek po dniu l stycznia wypada w dzień ustawowo wolny od pracy, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w dniu poprzedzającym ten dzień; dzień 2 stycznia wypada w piątek, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w drugi piątek po dniu l stycznia. To mając na względzie niniejsze regulacje, zakończenie roku szkolnego 2012/2013 nastąpiło w dniu 4 stycznia 2013 roku, a zakończenie roku szkolnego 2013/2014 - 3 stycznia 2014 roku. W związku z ustaleniem, że w styczniu 2013 roku i styczniu 2014 roku nie przewidziano żadnych zajęć dla w/w uczniów (słuchaczy) w B w Z. to dotacja dla A Spółki z o.o. w Ł. w stosunku do tych uczniów (słuchaczy) została w części pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 7.875 zł, a zatem, jak właściwie przyjęły organy, powinna zostać zwrócona na rzecz Powiatu [...]. Koniecznie zatem i właściwe było orzeczenie o jej zwrocie zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zwrot nienależnie pobranych dotacji powinien nastąpić w terminie 15 dni od stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie z przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane m.in. w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2, natomiast ust. 6 pkt 2 tego artykułu stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w pkt 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Niewątpliwie pojęcie "stwierdzenie" należy rozumieć jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji pierwszej instancji. Z tą bowiem chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej nienależnie (tak WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 15.11.2005 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2008/05, z dnia 17.11.2008 r., sygn. akt V SA/Wa 544/08 oraz z dnia 26.10.2010 r., sygn. akt V SA/Wa 263/10). W przypadku dotacji oświatowej odsetki od dotacji podlegających zwrotowi powinny być naliczone od dnia wydania w tej mierze stosownej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 13.01.2010 r., sygn. akt II GSK 282/09) zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia daty początkowej biegu odsetek od dnia następnego po dniu pobrania poszczególnych kwot dotacji do dnia wydania decyzji o zwrocie, datą stwierdzenia nienależnego pobrania jest bowiem data wydania w tym zakresie decyzji. Przyjęcie daty wcześniejszej w przedmiotowej sprawie nie może nastąpić również z tego względu, iż dopiero w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy o finansach publicznych, a zatem dotacja ta podlegała zwrotowi w terminie 15 dni od wydania zaskarżonej decyzji, tj. 21 lipca 2014 roku, a zatem odsetki ustawowe winny być liczone od dnia 22 lipca 2014 roku. Data początkowa biegu odsetek ustawowych winna być wskazana w rozstrzygnięciu decyzji, gdyż jest to elementem rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ pierwszej powinien, jak słusznie zauważyło SKO, wskazać datę początkową odsetek w rozstrzygnięciu a nie kapitalizować odsetki. Niniejszego uchybienia nie powielił już organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednakże z uwagi na wskazane uchybienia, tj. w zakresie rozstrzygnięcia orzekającego o odsetkach od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, SKO było zobligowane do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez określenie A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. do zwrotu na rzecz Powiatu [...] kwoty 7.875 zł tytułem pobranej w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej na B w Z. za miesiące styczeń i luty 2013 roku oraz styczeń i luty 2014 roku, z ustawowymi odsetkami od dnia 22 lipca 2014 roku do dnia zapłaty. Dodatkowo organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że do dnia 8 października 2014 roku stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosiła 10% kwoty zaległości w stosunku rocznym, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 9 lipca 2013 roku w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych (M.P. z 2013 roku, poz. 596), zaś od dnia 9 października 2014 roku stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 10 października 2014 roku w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych (M.P. z 2014 roku, poz. 905). Mając powyższe na uwadze, sąd nie podzielił zastrzeżeń wskazanych w rozpatrywanej skardze oraz żadnych innych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji i w związku z tym oddalił skargę jako bezzasadną zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. ms