I OSK 3009/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/15 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2013 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Naczelnik Dzielnicy Kraków [...] decyzją z [...] czerwca 1984 r., sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 1984 r., orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem między innymi nieruchomości położonej w Krakowie, w gm. kat. [...] oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność m.in. K. Z. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w dniu [...] stycznia 2010 r. wystąpiła E. P. - następczyni prawna K. Z. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. sprecyzowała swój wniosek w ten sposób, że wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej punktów 2 i 3 decyzji tj. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i nr[...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających prawa do spadku po G. S., A. S., J. Z., S.Z. i S. S. - stron postępowania wywłaszczeniowego zakończonego zaskarżoną decyzją. Jednocześnie zobowiązał domniemanych spadkobierców ww. osób do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub o zwrócenie się do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Jedynie K. G., jedna ze zobowiązanych osób, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z., na skutek czego zostało wydane prawomocne postanowienie w powyższym zakresie. Pełnomocnik E. P., zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, podając w uzasadnieniu brak inicjatywy ze strony osób zobowiązanych w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wojewoda Małopolski odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Pełnomocnik E. P. w dniu [...] kwietnia 2013 r. ponownie wystąpił do Wojewody Małopolskiego z powyższym wnioskiem o podjęcie postępowania wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. Z. zostało zakończone, natomiast pozostałe zobowiązane osoby nie wykazują inicjatywy w ww. zakresie. Organ I instancji po otrzymaniu wnioskowanej informacji z Sądu Rejonowego dla Krakowa-[...] w Krakowie, że przed sądem nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po G. F. S., J. F. Z. oraz S. "S.", postanowieniem z [...] lipca 2013 r. powtórnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, z uwagi na brak możliwości prowadzenia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy. E.P. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody Małopolskiego podnosząc, iż w związku z faktem, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ani aktów poświadczenia dziedziczenia po wszystkich poprzednich właścicielach nieruchomości, organ administracji publicznej nie może wydać orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie. Jest ono bowiem uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś zgodnie z orzecznictwem sądowym, tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa. W przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających konieczność zastosowania przez organ art. 100 § 3 k.p.a. i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. P., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że "Wojewoda Małopolski", utrzymując w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w "art. 7 a, art. 8 i art. 12 oraz art. 15 k.p.a." W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiotowym zakresie, tj. uchylić postanowienie Wojewody i zmienić postanowienie o zawieszeniu postępowania, w zakresie zobowiązanych podmiotów do wskazanych w nim czynności. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu, organ niesłusznie uznał, że w celu ustalenia następców prawnych stron postępowania wywłaszczeniowego, należało zobowiązać osoby wymienione w postanowieniu o zawieszeniu postępowania - ich ewentualnych spadkobierców. W ocenie Sądu natomiast, zasadnym było zobowiązanie skarżącej do ustalenia i wskazania organowi kręgu stron postępowania, tj. następców prawnych G. S., A.S., J. Z., S. Z. i S. S., jako osoby bezpośrednio zainteresowanej. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakichkolwiek działań celem zgromadzenia i przedstawienia organowi żądanych dokumentów. Pozostałe zobowiązane osoby nie podjęły w ogóle działań do uregulowania spraw spadkowych po ww. osobach, do czego zobowiązywało ich postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy powinien był zatem uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać organowi I instancji celem podjęcia stosownych działań zmierzających do rzeczywistego, a nie pozornego przeprowadzenia postępowania i merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego Sąd uznał, że zasadnym będzie weryfikacja prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, w omawianym zakresie, dokonana przez organ I instancji, a polegająca na jego wzruszeniu w drodze art. 154 k.p.a. (decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). W przypadkach określonych w § 1 ww. przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Stąd też, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest zmiana postanowienia Wojewody Małopolskiego o zawieszeniu postępowania z [...] kwietnia 2012 r. w zakresie nałożonego na wymienione w nim osoby zobowiązania do wskazanych czynności i takim zobowiązaniem należałoby obciążyć skarżącą, jako stronę zainteresowaną kontynuacją postępowania i rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. W istniejących okolicznościach sprawy, niezasadnym byłoby podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na brak możliwości nadania sprawie dalszego biegu. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż w niej powołanych. Przyjął zatem, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 100 § 3 k.p.a., który ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa. Brak wystąpienia zobligowanych, ściśle oznaczonych osób o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie nakładał na orzekające w sprawie organy administracji publicznej, w tym Ministra kontrolującego zasadność stanowiska organu I instancji, obowiązku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Natomiast zmiana ww. postanowienia poprzez zobowiązanie skarżącej do przedstawienia organowi wymaganych dokumentów, umożliwi jej tym samym wystąpienie z wnioskami o przeprowadzenie stosownych postępowań, jako osobie posiadającej legitymację potwierdzającą jej interes prawny do wszczęcia postępowań spadkowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), "Sąd uchylił zaskarżoną decyzję", zaznaczając jednocześnie, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu." W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. P., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1224, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 zdanie pierwsze (ab initio) w zw. z art. 100 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 97 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie częściowo błędnej i powierzchownej oceny legalności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, a w następstwie wyrażenie częściowo błędnej oceny prawnej sprawy i niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienie to polegało na bezzasadnej akceptacji przez Sąd stanowiska organu odwoławczego, że nie zachodziły przesłanki do podjęcia postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia przez organ we własnym zakresie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, stanowiącego dotychczas przyczynę zawieszenia postępowania, a to pomimo tego, że zobligowane do tego strony postępowania nie wystąpiły w wyznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 15 k.p.a. poprzez niewykazanie i pominięcie przez Sąd w rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób wyliczone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc, gdyby stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie określonych przez ten Sąd przepisów postępowania nie miało miejsca, to prawdopodobne byłoby wydanie postanowienia o odmiennej treści; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 zd. pierwsze (ab initio) w zw. z art. 100 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 97 § 2 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze i tym samym zaniechanie przedstawienia rzeczowej i adekwatnej do okoliczności sprawy i treści skargi argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że organy nadzorcze nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim w ustalonym stanie faktycznym sprawy uchyliły się od podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego i odstąpiły od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 i art. 126 k.p.a. - poprzez sporządzenie chaotycznego, lakonicznego i wewnętrznie sprzecznego wywodu odnoszącego się do przesłanek uchylenia orzeczeń organów administracji publicznej obu instancji, co uniemożliwia pełną kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; a także wobec nie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstruktywnych i zgodnych z prawem wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie, na wypadek przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i wyrażenie właściwej oceny prawnej w zakresie wykładni art. 100 § 3 k.p.a. oraz prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, jak również niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2013 r. o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków [...] z [...] czerwca 1984 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, zostało wydane w sprzeczności z odpowiednimi w tym zakresie przepisami prawa. Stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia narusza przywołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 i art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 100 § 3 zd. pierwsze w zw. z art. 100 § 2, a także art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 97 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy wobec niezaskarżonego w trybie odwoławczym postanowienia Wojewody Małopolskiego o zawieszeniu postępowania, w którym poczyniono niezbędne - w ocenie organu - kroki, celem usunięcia przeszkody w postaci wskazania następców prawnych zmarłych stron postępowania wywłaszczeniowego, dokonane przez organ ustalenia pozwalały na podjęcie zawieszonego postępowania. Tymczasem Sąd w warunkach rozpoznawanej sprawy dokonał jedynie gruntownej analizy postanowienia o zawieszeniu postępowania, czyniąc spostrzeżenia w zakresie konieczności jego zmiany, a nawet jego uchylenia. Nie poczynił natomiast odpowiednich rozważań w odniesieniu do kluczowego zagadnienia, jakim była możliwość dalszego prowadzenia postępowania na skutek braku usunięcia przeszkód, które były podstawą zawieszenia postępowania. Efektem skierowania uwagi na aspekt prawidłowości zobowiązania przez organ uczestników postępowania do uregulowania spraw spadkowych jest wywód dotyczący efektywności działań, jakie podejmował organ. Konkluzja Sądu o "całkowitej bezwładności organu" stanowiła wyraz oceny staranności organu w podejmowaniu działań i prowadzeniu postępowania nakierowanego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe rozważania nie znalazły jednak odniesienia do możliwości podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2012 r., co stanowiło zagadnienie kluczowe. Ponownie należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie zaś bezczynność, czy przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, bądź też postanowienie o zawieszeniu postępowania, które w warunkach rozpoznawanej sprawy powinno jedynie stanowić punkt wyjścia do oceny poddanego kontroli sądowej postanowienia. Uchylając zatem zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem je poprzedzającym Sąd I instancji nie wyjaśnił, do czego zobowiązywał go art. 141 § 4 p.p.s.a., jakie argumenty czyniły skargę uzasadnioną. Nieadekwatne do przedmiotu sprawy i zakresu rozstrzygnięcia okazały również wskazówki Sądu co do dalszego postępowania, które zostały skierowane "do organu odwoławczego", który wydał zaskarżoną "decyzję", w sytuacji uchylenia przez Sąd postanowień organów obu instancji. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji ocena zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie została w sposób przekonujący umotywowana. Uchybienie to w zakresie wypełnienia przesłanek wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przedstawione wyżej wadliwości jego uzasadnienia czynią usprawiedliwionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji skontroluje zaskarżone postanowienie przy uwzględnieniu istoty sprawy i odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości, a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o czym orzekł w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a.