IV SA/Wa 207/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej E. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu zażalenia E. P. - reprezentowanej przez adwokata M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] odmawiające podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1984r. nr [...] w części dotyczącej punktu 2 i 3 decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położonej w K., gm. kat. [...], do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających prawa do spadku po G. S., A. S., J. Z., S. Z. i S. S., Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 roku utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 1984 r. znak [...], Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem między innymi nieruchomości położonej w K., w gm. kat. [...] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność m.in. K. Z. Pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. skarżąca E. P. - następczyni prawna K. Z. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1984r. Pismem z dnia 14 maja 2010 r. sprecyzowała swój wniosek z dnia 4 stycznia 2010 r. w ten sposób, że wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1984r. w części dotyczącej punktów 2 i 3 decyzji tj. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających prawa do spadku po G. S., A. S., J. Z., S. Z. i S. S. - stron postępowania wywłaszczeniowego zakończonego zaskarżoną decyzją. Jednocześnie zobowiązał domniemanych spadkobierców ww. osób do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub o zwrócenie się do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Jedynie K. G., jedna ze zobowiązanych osób, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z., na sktek czego zostało wydane prawomocne postanowienie w powyższym zakresie. W dniu 2 października 2012r. pełnomocnik E. P., zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, podając w uzasadnieniu brak inicjatywy ze strony osób zobowiązanych w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił podjęcia postępowania zawieszonego ww. postanowieniem Wojewody [...]. Pełnomocnik E. P. w dniu 4 kwietnia 2013r. ponownie wystąpił do Wojewody [...] z powyższym wnioskiem o podjęcie postępowania wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. Z. zostało zakończone natomiast pozostałe zobowiązane osoby nie wykazują inicjatywy w ww. zakresie. W ocenie Skarżącej takie postępowanie, powodujące blokowanie wszczęcia stosownych postępowań uprawnia Wojewodę [...] do rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 100 § 3 kpa. Organ I instancji po otrzymaniu wnioskowanej informacji z Sądu Rejonowego dla K. w K., że przed sądem nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po G. S., J. Z. oraz S. S., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] powtórnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, z uwagi na brak możliwości do prowadzenia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca wniosła zażalenia na ww. postanowienie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w uzasadnieniu którego wskazała, że Wojewoda niezasadnie odmówił podjęcia postępowania z uwagi na treść art. 100 § 3 kpa w zw. z art. 100 § 2 kpa. Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] podnosząc, iż w związku z faktem, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ani aktów poświadczenia dziedziczenia po wszystkich poprzednich właścicielach nieruchomości, organ administracji publicznej nie może wydać orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie. Jest ono bowiem uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś zgodnie z orzecznictwem sądowym, tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 kpa ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2008 r. sygn. akt II OSK 867/07, Lex nr 483215). W przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających konieczność zastosowania przez organ wojewódzki art. 100 § 3 kpa i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Skargę na ww. postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła E. P., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. W. zarzucając naruszenie przepisów: a. art. 7 i art. 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 kpa - poprzez bezpodstawną odmowę podjęcia postępowania administracyjnego, a to pomimo ziszczenia się przesłanek uzasadniających kontynuowanie merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej; tym samym bezzasadne uchylenie się przez organ odwoławczy od zastosowania przewidzianych ustawą, obligatoryjnych instytucji procesowych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ustanowionych w celu przeciwdziałania nieuzasadnionemu spoczywaniu tego postępowania; wskazane uchybienie, sankcjonujące bezprawny stan dalszego spoczywania postępowania administracyjnego w trybie nadzorczym, stanowi o faktycznym pozbawieniu skarżącej możliwości rozpoznania jej sprawy administracyjnej i tym samym możliwości realnego dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej jej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej w postaci wydania nieważnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; b. art. 100 § 3 zd. pierwsze (ab initio) w zw. z art. 100 § 2, arl. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § I oraz art. 97 § 2 kpa - a to z uwagi na bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy w ślad za organem 1 instancji, że nie zachodziły przesłanki do podjęcia postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia przez organ administracji we własnym zakresie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, stanowiącego dotychczas przyczynę zawieszenia postępowania, a to pomimo tego, że zobligowane do tego strony postępowania nie wystąpiły w wyznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd; c. art. 124 § 2 w zw. z art, 107 § 3, art. 126 i art. 144 kpa a to poprzez niepełne, wybiórcze i nierzetelne omówienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym bezpodstawne uchylenie się od ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w zażaleniu złożonym przez skarżącą. Z uwagi na wskazane uchybienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego ocenił jako nieprawidłowe, a rozstrzygnięcie przez ten organ podjęte za niezgodne z prawem. Organ I instancji nie wyjaśnił podnoszonych w uzasadnieniu jego postanowienia okoliczności, których ustalenie miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanego wniosku, co w sposób oczywisty naruszyło zasadę prawdy obiektywnej jak i szybkości postępowania administracyjnego. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, Wojewoda [...], utrzymując w mocy zaskarżone do niego postanowienie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 a nadto, jak wywiedziono to wyżej, również w art. 8 i art. 12 oraz art. 15 K.p.a. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiotowym zakresie, tj. uchylić zaskarżone do niego postanowienie Wojewody i zmienić postanowienie o zawieszeniu postepowania, w zakresie zobowiązanych podmiotów do wskazanych w nim czynności. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poza sporem pozostaje, że w postępowaniu, którego dotyczy kontrolowane obecnie przez Sąd orzeczenie wpadkowe, wydane zostało uprzednio przez Wojewodę [...] postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], którym organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Co szczególnie istotne, organ zobowiązał wówczas jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 kpa ściśle określone osoby do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, obejmującego ustalenie następców prawnych osób, do których skierowana została weryfikowana decyzja o wywłaszczeniu. Organ niesłusznie uznał, że w celu ustalenia następców prawnych ww. osób, należało zobowiązać osoby wymienione w postanowieniu o zawieszeniu postpowania - ich ewentualnych spadkobierców. W ocenie Sądu natomiast, zasadnym było zobowiązanie Skarżącej do ustalenia i wskazania organowi kręgu stron postępowania, tj. następców prawnych G. S., A. S., J. Z., S. Z. i S. S., jako osoby bezpośrednio zainteresowanej. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżone postanowienie jest niezasadne. Powyższe rozstrzygnięcie bowiem, utrzymujące istniejące status quo, uniemożliwia Skarżącej podjęcia jakichkolwiek działań celem zgromadzenia i przedstawienia organowi żądanych dokumentów. Pozostałe zobowiązane osoby nie podjęły w ogóle działań do uregulowania spraw spadkowych po ww. osobach, do czego zobowiązywało ich wzmiankowane postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zatem w omawianym przypadku, organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać organowi I instancji celem podjęcia stosownych działań zmierzających do rzeczywistego a nie pozornego przeprowadzenia postępowania i merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu, nie może zasługiwać na uwzględnienie okoliczność, jako usprawiedliwienie organu administracji publicznej o braku możliwości wydania orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie, iż nie zostały wskazane osoby będące następcami prawnymi właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Taka sytuacja powoduje całkowitą bezwładność organu, którego zadaniem jest m.in. w myśl art. 7 kpa stanie na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak inicjatywy określonych wyżej podmiotów w tym zakresie, stanowiący ewidentny przejaw braku zainteresowania wynikiem sprawy głównej, toczącej się przed organem administracji publicznej, nie może powodować paraliżu działalności orzeczniczej organu, pozbawiać Skarżącą ochrony prawnej i prowadzić do skutków równoznacznych z odmową załatwienia sprawy administracyjnej. Stanowczo należy podkreślić, że okoliczności związane z koniecznością uwzględnienia przy załatwieniu sprawy administracyjnej zagadnienia wstępnego, które co do zasady pozostaje w zakresie kognicji innych organów lub sądów - nie mogą prowadzić w prostej linii do odmowy stosowania prawa i uchylania się przez organ od załatwiania spraw administracyjnych oddanych mu pod osąd. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego stanowi wyraz akceptacji dla stanowiska Wojewody [...] i prowadzi do dalszego, nieuzasadnionego spoczywania biegu postępowania nadzorczego na bliżej nieokreślony czas. Oznacza tym samym pozbawienie Skarżącej realnej ochrony prawnej. Faktycznie, uniemożliwia bowiem wyjaśnienie w przewidzianej procesowo formie kwestii zgodności z prawem orzeczenia o wywłaszczeniu. W wyniku podjętych czynności postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] ustalił krąg osób, stanowiących potencjalnych następców prawnych - zmarłych adresatów weryfikowanej decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże, w ocenie Sądu, wezwanie zostało błędnie do nich skierowane w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, do strony zainteresowanej merytorycznym rozstrzygnięciem przedmiotowego wniosku tj. Skarżącej E. P. Nałożenie powyższego obowiązku na krąg osób zupełnie niezainteresowanych niniejszym postępowaniem, generuje dalszą niewymierną w czasie przerwę w postępowaniu. Wobec powyższego zasadnym będzie weryfikacja prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, w omawianym zakresie, dokonana przez organ I instancji, a polegająca na jego wzruszeniu w drodze art. 154 kpa, (decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). W przypadkach określonych w § 1 ww. przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Stąd też, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest zmiana postanowienia Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 roku w zakresie nałożonego, na wymienione w nim osoby, zobowiązania do wskazanych czynności i takim zobowiązaniem należałoby obciążyć Skarżącą, jako stronę zainteresowaną kontynuacją postępowania i rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. W istniejących okolicznościach sprawy, niezasadnym byłoby podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na brak możliwości nadania sprawie dalszego biegu. Reasumując, podnieść należy, że skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż w niej powołanych. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 100 § 3 kpa, który ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2008 r. sygn. akt II OSK 867/07, Lex nr 483215). Brak wystąpienia zobligowanych, ściśle oznaczonych osób o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie nakładał na orzekające w sprawie organy administracji publicznej, w tym Ministra kontrolującego zasadność stanowiska organu I instancji, obowiązku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Natomiast zmiana ww. postanowienia poprzez zobowiązanie Skarżącej, do przedstawienia organowi wymaganych dokumentów, umożliwi Jej tym samym do wystąpienie z wnioskami o przeprowadzenie stosownych postępowań,, jako osobie posiadającą legitymację potwierdzającą jej interes prawny do wszczęcia ww. postępowań spadkowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności decyzji z mocy art. 152 P.p.s.a.