II OSK 2720/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 775/11 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 775/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. W decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Burmistrz K. w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miasta Łodzi – Wydziału Gospodarki Komunalnej, ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przewiązki wodociągowej Ø 400 mm wraz z pięcioma komorami zasuw, położonej pomiędzy rurociągami tranzytowymi 2 x Ø 800 i 1 x Ø 1000 mm na działce o nr ewidencyjnym [...], w obrębie Zielona Góra, w gminie K. Z wnioskiem wystąpiła w dniu [...] września 2009 r. Gmina Miasto Łódź o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do uregulowania art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami planowane zamierzenie zalicza się do inwestycji celu publicznego, a z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, realizacja inwestycji wymaga ustalenia warunków dla tego rodzaju inwestycji. Planowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami szczególnymi, istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz nie wywołuje kolizji urbanistycznej, nadto projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego po uzyskaniu – wymaganych przez art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uzgodnień. Organ I instancji dodał, iż począwszy od wszczęcia postępowania zastrzeżenia do realizacji inwestycji zgłaszali A. i T. małżonkowie S., właściciele działki, na której miałaby być realizowana inwestycja, którzy zwracali uwagę na postępowania wszczęte przed sądem powszechnym, w szczególności na wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 10 maja 2007 r., w którym nakazano Gminie Łódź usunięcie z ich działki istniejących urządzeń wodociągowych oraz na zawartą w dniu [...] grudnia 2009 r. ugodę zawartą z Gminą Łódź, w ramach realizacji której małżonkowie S. zobowiązali się m.in. cofnąć wniosek o wszczęcie egzekucji z wyroku Sądu Okręgowego w części dotyczącej usunięcia z ich działki urządzeń wodociągowych, między którymi projektowana jest przewiązka – przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. Spór o korzystanie z działki nr [...] pomiędzy właścicielami, a inwestorem pozostaje bez wpływu na możliwość wydania niniejszej decyzji, gdyż to dopiero organ budowlany na etapie pozwolenia na budowę zbada czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A. i T. małżonkowie S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie przeprowadzenie analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w szczególności nie uwzględnienie, iż w Sądzie Rejonowym w Brzezinach toczy się postępowanie egzekucyjne zmierzające do realizacji wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 10 maja 2007 r. Zarzucili nadto nie określenie w wydanej decyzji wymagań wynikających z przepisów szczególnych, nie sprecyzowanie ciążących na inwestorze konkretnych obowiązków, nie uwzględnienie interesów osób trzecich i nie wyważenie interesów indywidualnych i interesu publicznego. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku. Odwołujący zaznaczyli, iż nie jest możliwe przeprowadzenie na działce jakichkolwiek prac związanych z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu, gdyż brak jest drogi dojazdowej, a na działkę nie ma możliwości wjazdu, nadto istnieją na niej zabudowania, które mogą ulec zniszczeniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania i podkreśliło, iż inwestycja celu publicznego jest – zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiącym realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja celu publicznego wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której wydanie poprzedzone winno być analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Kolegium zaznaczyło, iż inwestor występując z wnioskiem o wydanie decyzji załączył wymagane dokumenty i mapy, a tym samym wypełnił wymogi przewidziane w przepisie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wypełnił warunki zastrzeżone w przepisie art. 53 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu inwestycji. Kolegium powtórzyło za organem I instancji, iż decyzja lokalizacyjna nie przesądza, iż inwestycja zostanie zrealizowana, jest to decyzja stanowiąca wyłącznie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony we wniosku o jej wydanie, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i T. S. zarzucili powyższej decyzji naruszenie przepisów: art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego i pełnego zbadania sprawy przez organ odwoławczy, w szczególności brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, co skutkowało tym, iż podstawę wydania decyzji stanowią błędne ustalenia faktyczne, w szczególności pominięcie dowodu w postaci opinii biegłego w sprawie lokalizacji inwestycji, w konsekwencji naruszenie art. 80 k.p.a.; art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu inwestycji. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzucili, iż organ odwoławczy obowiązany był przeprowadzić własną ocenę materiałów sprawy, ustalonego stanu faktycznego i prawnego, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności skarżących, nie stanowi podstawy do podjęcia robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd podniósł, że miarodajnie do oceny zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącej art. 50 ust. 1, iż inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie przewiązki wodociągowej o średnicy Ø 400 mm wraz z pięcioma komorami zasuw, położonej pomiędzy czynnymi, tranzytowymi rurociągami wody o średnicy 2 x Ø 800 oraz 1 x Ø 1000 mm, jest projektem mającym na celu realizację publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę. Tym samym jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi bowiem, iż przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W tym zaś przepisie stanowi się, iż celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami); Nadto Sąd wskazał, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż wniosek inwestora obejmował powyższe elementy z uwzględnieniem specyfiki planowanej inwestycji. Przepis art. 53 ust. 4 ustawy stanowi, iż decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z odpowiednimi organami zależnie od specyfiki projektowanej inwestycji. Takie uzgodnienia zostały dokonane i nie wzbudziły zastrzeżeń skarżących. Dalej Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 tej ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka dokonana została w toku postępowania i jej wyniki – zarówno w części odnoszącej się do przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu – nie sprzeciwiają się wnioskowi inicjującemu postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na zarzuty skarżących Sąd podkreślił, iż norma art. 53 ust. 3 ustawy nakazuje analizę owych parametrów wyłącznie z punktu widzenia przepisów odrębnych, nie zaś z punktu widzenia interesu uczestników postępowania. Okoliczność, iż pod wskazany przez inwestora cel mogą nadawać się także inne nieruchomości znajdujące w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie jest elementem branym pod uwagę przez organ przy ferowaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym wyłącznie inwestor uprawniony jest do wskazywania miejsca przyszłej, projektowanej inwestycji w celu ustalenia czy to miejsce jest możliwe do przeznaczenia pod określony cel inwestycyjny. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 omawianej ustawy). Tym samym wnioskodawca i adresat decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania określonego terenu nie stanowi jeszcze aktu naruszającego te prawa i nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Tym samym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla konkretnej nieruchomości toczy się wyłącznie na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje z powodu zmiany stanu prawnego gruntu po wydaniu przedmiotowej decyzji. Sąd stwierdził, że zasadnie skarżący dostrzegają perspektywę zastosowania przepisu art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. , Nr 102, poz. 651 ze zm.). jednocześnie zastrzegł, iż jest to odrębne postępowanie, którego celem jest uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, tak aby ewentualnie uczynić – w dalszej perspektywie – zadość wymaganiom stawianym przez przepisy ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 112 ust. 3 przewiduje, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W ocenie Sądu zarzuty skarżących mogą mieć doniosły charakter, ale dopiero na kolejnym etapie ubiegania się o rozstrzygnięcia pozwalające na realizację projektowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu egzekucji orzeczenia sądowego nakazującemu Gminie Łódź usunięcie magistrali wodociągowych i innych urządzeń z nimi związanych z działki stanowiącej własność skarżących Sąd stwierdził, że sąd administracyjny badając legalność działań administracji publicznej nie formułuje swej oceny w oparciu o kryteria celowości. Jednak za wysoce nieracjonalne należałoby uznać działania inwestora zmierzające do realizacji projektowanej przewiązki pomiędzy magistralami wodociągowymi, wobec których istnieje prawomocny nakaz sądowy usunięcia z terenu projektowanej inwestycji. Powyższe uwagi tracą jednak swą aktualność po tym jak skarżący i Miasto Łódź zawarli w dniu 17 grudnia 2009 r. ugodę sądową, mocą której skarżący wydzierżawili Miastu Łódź na okres 20 lat grunt, na którym znajdują się magistrale wodociągowe, pomiędzy którymi projektowana jest przewiązka i jednocześnie skarżący zobowiązali się wycofać wniosek egzekucyjny dotyczący wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 10 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt II C 772/02. Konkludując Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną wnieśli A. S. i T. S., reprezentowani przez adwokata M. Ł., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przeprowadziło ponowne i pełne zbadanie sprawy oraz że z należytą starannością rozważyło wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu przez stronę, w szczególności zarzuty braku zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, co skutkowało, iż podstawę wydania decyzji stanowią błędne ustalenia faktyczne oraz zarzutu pominięcia przez Kolegium dowodu w postaci opinii dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzonej przez mgr inż. M. T., przedłożonej przez skarżących, który to dowód podważa ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kp.a. i poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przeprowadziło wymagane na podstawie art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 70, poz. 717 z późn. zm.) analizy w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził brak naruszenia cytowanego przepisu przez Kolegium. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przedmiotowy wyrok narusza powyższe przepisy wskutek błędnego przyjęcia, iż SKO w Łodzi przeprowadziło ponowne, pełne zbadanie sprawy i z należytą starannością rozważyło wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu przez stronę. W ocenie skarżących organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, a w swoich ustaleniach oparł się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i jego ocenie dokonanej przez organ I instancji. Skarżący podkreślili, iż wprawdzie na mocy ugody z dnia 17 grudnia 2009 r. wydzierżawili Miastu Łódź na okres 20 lat grunt, na którym znajdują się magistrale wodociągowe, to ugoda ta dotyczy wyłącznie już istniejących urządzeń wodociągowych. Nie przewidziano zaś możliwości lokowania dalszych inwestycji na nieruchomości należącej do skarżących. Nadto po zakończeniu okresu dzierżawy, Miasto Łódź jest zobowiązane do usunięcia należących do niego urządzeń i przywrócenia "przedmiotowej nieruchomości do stanu pierwotnego. Zaznaczyli, iż planowana inwestycja celu publicznego, jeżeli zostanie zrealizowana, naruszy, według skarżących, postanowienia zawartej ugody, co będzie skutkowało jej wypowiedzeniem przez A. i T. małż. S. oraz ponownym wszczęciu postępowania egzekucyjnego na podstawie wyroku z dnia 10 maja 2007 w sprawie o sygn. akt II C [...] Sąd Okręgowy w Łodzi. A. i T. S. podnieśli, iż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez Kolegium pomimo, iż organ II instancji pominął fakt, że wykonanie powyższego orzeczenia Sądu Okręgowego w Łodzi będzie oznaczało bezskuteczność przedmiotowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż budowa urządzeń wskazanych w tej decyzji związana jest z istnieniem dotychczasowych urządzeń wodociągowych. Sąd nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Skarżący w odwołaniu zarzucili decyzji Burmistrza K. naruszenie art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sąd oparł się na błędnym założeniu, iż Kolegium przeprowadziło w tej materii postępowanie dowodowe. Tymczasem organ odwoławczy pominął, iż przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę braku drogi dojazdowej, warunków zabezpieczenia zabudowań skarżących i zabudowań sąsiednich w razie awarii, braku istnienia rowów melioracyjnych oraz faktu, iż lokalizacja inwestycji w znacznym stopniu spowoduje pogorszenie warunków terenu oraz obniży wartość nieruchomości. Skarżący zakwestionowali stanowisko Sądu co do pominięcia przez Kolegium dowodu w postaci opinii dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzonej przez mgr inż. M. T., przedłożonej przez skarżących. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu II instancji naruszenia przepisów postępowania, mimo, iż Kolegium nie ustosunkowało się do tej opinii. Zdaniem skarżących lokalizacja przedmiotowej inwestycji wskazana w decyzji prowadzi do znacznej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów dotyczących niewyważenia przez organy interesu indywidualnego i interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo przeprowadziło postępowanie odwoławcze i należycie rozważyło zarzuty podniesione w odwołaniu przez stronę, jest zasadne. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jest kolejną decyzją wydaną w tej sprawie. A mianowicie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2009r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz K. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], która to została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazuje, iż organ odwoławczy ponownie rozstrzygnął sprawę analizując jej stan faktyczny i prawny, w tym kwestie dotyczące naruszenia interesów osób trzecich na tym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. na etapie ustalania lokalizacji inwestycji. Kolegium zwróciło także uwagę na wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 10 maja 2007, sygn. akt II C [...] i wyjaśniło, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i nie nadaje się do wykonania – nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wypowiedziało się w zakresie przedłożonej przez skarżących opinii mgr. inż. M. T. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Kwestie bowiem podniesione w tej opinii dotyczą realizacji inwestycji. Według autora tej opinii "lokalizacja planowanej inwestycji jest błędna i nieprzemyślana (...) nie uzyskano zgody właścicieli działki nr [...]. (...) Praca ciężkiego sprzętu spowoduje trwałe uszkodzenie budynków i istniejących naniesień. (...) Nikt nie poinformował Państwa Siennickich co im zagraża w trakcie realizacji inwestycji i o zakresie prac utrudniających im życie tj. technologii wykonania prac budowlano – montażowych". Powyższe zarzuty – jako odnoszące się do następnego etapu inwestycyjnego - winny być podnoszone przez stronę w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do opinii mgr. inż. M. T., lecz zaznaczył, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji wyłącznie inwestor jest uprawniony do wskazania miejsca realizacji planowanej inwestycji, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji odpowiada jedynie na pytanie, czy dany teren może zostać przeznaczony pod określony cel inwestycyjny i to inwestora obciąża ryzyko zmiany stanu prawnego gruntu. To zaś oznacza, iż to inwestora obciążają związane z tym konsekwencje także na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na fakt zawarcia przez A. S. i T. S. z Gminą Łódź ugody sądowej w dniu 17 grudnia 2009 r. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu kasacyjnego dotyczącego dokonania błędnych ustaleń faktycznych na skutek pominięcia przez Kolegium dowodu w postaci opinii sporządzonej przez mgr inż. M. T. Materiał dowodowy zebrany w sprawie umożliwiał organowi orzekającemu ocenę, czy zachodzą przesłanki czy też brak jest przesłanek prawnych do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Również uzasadnienie decyzji organu czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organów odzwierciedla w dostateczny sposób ustalenia faktyczne, a rozważania organu nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. A zatem, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, iż nie dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie powołanych wyżej przepisów k.p.a. Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a)i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przeprowadziło wymagane na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 70, poz. 717 ze zm.) analizy w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powołana wyżej opinia mgr inż. M. T. nie uzasadnia postawionego zarzutu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, nie jest obarczone wadami. Jak już wyżej wskazano zarzuty skarżących dotyczą kwestii, które winny podlegać ocenie organów na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i ewentualnego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ). Ponownie podkreślić należy, iż kwestie dotyczące prawa do dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie należą do zagadnień podlegających ocenie organów wydających decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji. Te kwestie należą do kompetencji organów architektoniczno – budowlanych. Jak bowiem stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.