VII SA/Wa 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Klasztoru Sióstr [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru [...]" (Klasztor [...]) z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2013r, znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności, wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]odmawiającej uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008r, nr [...] na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...][...]. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] została wydana po wznowieniu na wniosek Klasztoru [...]postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] października 2008r, nr [...]. Klasztor [...] jako przesłankę wznowienia wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że budynek objęty pozwoleniem konserwatorskim graniczy z nieruchomością, na której znajduje się Klasztor [...], który jednak nie został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008r, nr [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]odmówił uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008r, nr [...] wyjaśniając w uzasadnieniu, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego. W dniu 26 kwietnia 2012r do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek [...]o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzono nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanych robót. Zdaniem wnioskodawcy z decyzji SKO jednoznacznie wynika, że decyzje aprobujące realizację inwestycji naruszają w sposób rażący przepisy prawa w szczególności Konkordatu, co przesądza o tym ,że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja została wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008r, nr [...]. Natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008r, nr [...]została wydana na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy te stanowią, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie przy zabytku wpisanym do rejestru robót budowlanych, prac konserwatorskich i restauratorskich oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, a także prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa stron postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego , w związku z czym przymiot strony bada się w oparciu o art. 28 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na realizację inwestycji służy ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków. Obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami spoczywa na właścicielu i posiadaczach zabytku. Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią natomiast instrumentu ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie są one badane w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie działań na terenie wpisanym do rejestru zabytków i nie stanowią przesłanki wydania tego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Stąd decyzja w takiej sprawie, ponieważ nie zastępuje pozwolenia na budowę ani warunków zabudowy, nie rozstrzyga o interesie prawnym sąsiadów, a tym bardziej nie rodzi dla nich żadnych praw ani obowiązków. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie zawierają norm kreujących interes lub obowiązek dla osób trzecich, tj. osób nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub położonej na obszarze do takiego rejestru wpisanym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego ma charakter odrębny od postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę i nie mają do niego zastosowania przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy prawa nie przewidują obowiązku wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy przed rozstrzygnięciem sprawy pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Tym samym fakt stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o konieczności analogicznego działania w stosunku do pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącego tej samej inwestycji. Odnosząc się do argumentów skarżącego Klasztoru [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 216/13, w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek Klasztoru [...]postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...]. Sąd oddalając skargę Klasztoru [...]na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych, ocenił pozycję procesową Klasztoru [...] w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku. Mianowicie sąd stwierdził, iż "pozwolenie konserwatorskie nie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, m.in. poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni wpływa zdaniem Klasztoru na jego obowiązki. Powyższe pozwolenie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i umożliwia dopiero wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje są co do zasady skierowane wyłącznie do wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konkordatu oraz kanonów Kodeksu Prawa Kanonicznego zauważył, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]udzielająca pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy nie narusza powołanych przepisów. W szczególności pozwolenie konserwatorskiego nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania robót budowlanych i zmiany kubatury, czy wysokości budynku". Ponadto wskazał, że "adresatem powołanych przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego jest strona skarżąca zobowiązana do realizacji określonych obowiązków w ramach klauzury. Dlatego z powołanych przez skarżącego Kanonów nie może również skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego". W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Podkreślając charakter rażącego naruszenia prawa organ nadzorczy uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, aby [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków rażąco naruszył prawo odmawiając we wznowionym postępowaniu uchylenia pozwolenia konserwatorskiego na skutek stwierdzenia braku zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu nadzorczego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznając we wznowionym postępowaniu, że Klasztor [...] jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził ponadto, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest dotknięta wadą o której mowa w 156 § 1 pkt 7 k.p.a. gdyż brak jest przepisu prawa, wyraźnie stanowiącego, że określona w nim wadliwość powoduje nieważność badanej decyzji. W stosunku do badanej decyzji nie występują także pozostałe wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. wniósł Klasztor [...]" (Klasztor [...]) z siedzibą w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w związku z art. 3 pkt. 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 2. art. 28 k.p.a. poprzez całkowicie bezpodstawną odmowę przyznania stronie skarżącej statusu strony postępowania, 3. art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. - wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego, 4. naruszenie art. 47 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że kwestia badania przez właściwy organ (w tym przypadku [...] Konserwatora Zabytków) zgodności z przepisami prawa wydanej decyzji pozwolenia konserwatorskiego obejmuje swym zakresem wyłącznie nieruchomość na której prowadzone są pracę przy zabytku, 5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 6 oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], którą organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] Kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa istnieje rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem Sądu organ nadzorczy trafnie ocenił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] jako nie naruszającą żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił po wznowieniu postępowania uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2008r, nr [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że właściciele nieruchomości sąsiednich do których należy Klasztor [...] nie mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm.), stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest osoba, której przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku. Przepis ten interpretowany jest w taki sposób, że określa wyłącznie kto może być wnioskodawcą. Jak prawidłowo zauważył organ nadzorczy przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich w związku z czym przymiot strony bada się w oparciu o art. 28 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że Klasztor [...] nie posiada tytułu prawnego do korzystania z zabytku lecz jedynie bezpośrednio sąsiaduje z inwestycją objętą pozwoleniem konserwatorskim. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania stronie skarżącej statusu strony postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje dlatego trafnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywiódł i ocenił, że badana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodzić należy się także z oceną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z której wynika brak podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest dotknięta wadą o której mowa w 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności następuje - zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania i która powoduje jej nieważność z mocy prawa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. W niniejszej sprawie brak jest przepisu prawa, wyraźnie stanowiącego, że określona w nim wadliwość powoduje nieważność badanej decyzji. Podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie wskazanych przepisów skarżący nie dostrzega, że postępowanie prowadzone jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie nadzorcze oraz odpowiednio i obszernie przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. [pic]