II SA/Gd 204/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 czerwca 2007 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił w stosunku do H. K. i L. K. opłatę planistyczną w wysokości 27.090 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...], w obrębie L., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. – K. – J. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 61, poz. 1413) i jej sprzedażą w dniu 19 sierpnia 2005 r, ustalając jednocześnie termin wniesienia opłaty do 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z dnia 25 października 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji w części, w jakiej dotyczą ustalenia opłaty od H. K. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowiła majątek osobisty L. K. Tym samym właścicielem, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego skierować można decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej, był wyłącznie L. K. Zatem decyzja w części, w jakiej kreuje zobowiązanie H. K. do uiszczenia opłaty skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Kolegium uznało nadto, że nie mogą podlegać ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa uchybienia organu w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nieudzielenia wyjaśnień stronom czy też brak ustalenia żądania strony, a także wadliwości uzasadnienia decyzji. Okoliczności te mogą stanowić przedmiot badania w ramach postępowania odwoławczego, które polega na pełnym, ponownym rozpoznaniu sprawy, ale już nie na etapie postępowania nieważnościowego, którego przedmiot jest inny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku H. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 2 lipca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. nie dostrzega wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności poza skierowaniem decyzji do H. K., to jest podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja ta obarczona była w tej części wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję H. K. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 27 § 1a k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy udziale członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem, 2. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że fakt wyznaczenia w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty jednorazowej nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że wady postępowania dowodowego, które wskazała skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, pomimo tego, że błędnie prowadzone postępowanie administracyjne doprowadziło do wydania błędnej decyzji administracyjnej, z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jak również pomimo przyznania przez organ, że postępowanie to prowadzone było w sposób nieprawidłowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1a k.p.a. Kolegium stwierdziło, że naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z ustawą z 1991 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia Kolegium zapadają większością głosów w składzie trzyosobowym. Wydanie zatem decyzji przy udziale jednego członka Kolegium, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż orzeczenia Kolegium zapadają większością głosów. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję własną o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r. wydanych w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, każdej z nich w części, w jakiej dotyczy ustalenia opłaty od H. K. Stosownie do art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis powyższy został dodany mocą ustawy z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 195, poz. 1501). Dokonana zmiana była bezpośrednią konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz. U. nr 229, poz. 1539), mocą którego orzeczono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 września 2009 r., druk sejmowy nr 2177 Sejmu RP VI kadencji). W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiwsa z 2009 r., nr 4, poz. 60) stwierdził, że członek kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydane przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Sformułowanie zacytowanego przepisu wskazuje, że przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. niewątpliwie występuje w przypadku, gdy decyzja została wydane przez: 1) pracownika podlegającego wyłączeniu, 2) organ podlegający wyłączeniu. Ustawodawca nie objął wprost treścią tego przepisu sytuacji, gdy w składzie organu kolegialnego wydającego decyzję pozostawał członek podlegający wyłączeniu. Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w analizowanej sprawie, ponieważ jeden z członków Kolegium – A. A. – wchodziła do składu orzekającego wydającego zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 lipca 2014 r. W ocenie Sądu również w takim przypadku, gdy w skład samorządowego kolegium odwoławczego wchodził członek podlegający wyłączeniu, wydana przez ten organ decyzja administracyjna jest dotknięta wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1394/13, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 544/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), że wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, że wprowadzenie do tekstu aktu prawnego w 2009 r. regulacji zamieszczonej w art. 27 § 1a k.p.a. nie pozostaje bez wpływu na interpretację art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew założeniu racjonalności prawodawcy byłoby uznanie, że pogwałcenie przepisu zawartego w art. 27 § 1a k.p.a. nie skutkuje wadliwością wydanej decyzji w aspekcie wady kwalifikowanej określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo, wykładnia celowościowa art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. również prowadzi do przyjęcia tezy, że także w przypadku, gdy w skład organu kolegialnego wchodził członek podlegający wyłączeniu, wydany przez ten organ akt administracyjny jest dotknięty wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ takie działanie organu nie zapewnia elementarnych warunków obiektywizmu i bezstronności orzekania. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Regulacja powyższa stanowi środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze są wzruszalne, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zaskarżenia takich orzeczeń w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do tego samego organu, który wydał orzeczenie. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, z zastrzeżeniem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie nie cechuje się dewolutywnością. Kolejne orzeczenie powinno zostać podjęte po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Analogiczną regulację - jak zawarta w art. 27 § 1a k.p.a., dotyczącą wyłączenia pracownika organu, zawiera art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który przewiduje wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Należy podkreślić, że ratio legis obu tych przepisów było uniknięcie sytuacji, w której pracownik (członek kolegium) raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszym orzeczeniu. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim orzeczeń. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie powinno umożliwiać stronie weryfikację orzeczenia, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w składach trzyosobowych, członkowie kolegiów są niezależni zarówno od innych składów, jak i od prezesa kolegium. Co więcej, istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał decyzję podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Pamiętać bowiem należy, że orzeczenie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pomimo faktu, że jest wydane przez ten sam organ, nie musi być identyczne z pierwszym orzeczeniem, w przypadku zachowania elementarnego warunku obiektywizmu, związanego z orzekaniem po raz pierwszy i w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie, przez różnych członków Kolegium. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w składzie orzekającym Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję, i w składzie orzekającym Kolegium, który wydał poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 lipca 2014 r., orzekał ten sam członek Kolegium, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 27 § 1a k.p.a., co - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Nie sposób przy tym podzielić poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jakoby stwierdzone naruszenie przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, wskazując w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącznie na te przesłanki wznowienia postępowania, które wiążą się z naruszeniem prawa, dał im walor samodzielnych przesłanek uchylenia decyzji lub postanowienia przez sąd, niezależnie od tego, czy mogły mieć one wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle brzmienia tego przepisu nie mają znaczenia inne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy lub wpływ taki wykluczać. Wbrew stanowisku organu, nie ma zatem podstaw aby badać, czy naruszenie przepisu art. 27 § 1a k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz odnosić się w tym względzie do zasad podejmowania orzeczeń przez skład samorządowego kolegium odwoławczego większością głosów. Należy przy tym zauważyć również, że w zaistniałej sytuacji merytoryczna ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze byłaby przedwczesna. Ocena prawidłowości stosowania prawa w kontekście kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia będzie możliwa dopiero wówczas, gdy postępowanie prowadzone przez Kolegium zostanie prawidłowo zakończone w sposób ostateczny. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, związane oceną prawną wyrażoną w tym wyroku (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,) rozpozna wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w składzie zgodnym z art. 27 § 1a k.p.a. Wyjaśnić nadto należy, z jakich przyczyn Sąd w wyroku nie orzekł o zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. o ustaleniu w stosunku do H. K. oraz L. K. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zabezpieczenie sytuacji strony na czas trwania postępowania w danej instancji, co wprost wynika z treści art. 61 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Dotyczy to również aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne w pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie kończy się wraz z wydaniem niniejszego wyroku, zatem rozpoznawanie ww. wniosku byłoby na obecnym etapie postępowania bezcelowe. Trzeba też dodać, iż nie było możliwe orzeczenie w wyroku na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że decyzja Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. nie podlega wykonaniu, albowiem treść tego przepisu, inaczej niż art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnosi się wyłącznie do zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Odnośnie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (vide art. 119 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.