II OSK 411/16

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 449/15 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku Sucha Sowlina pomiędzy działką nr [...] a działką [...] w L. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 449/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi C. G. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odcinka linii brzegu potoku S. S. pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] w L. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], uchylono wydaną uprzednio decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], ustalającą linię brzegu potoku S. S. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po tej dacie, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Starosta Limanowski wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. W dniu [...] października 2014 r. wpłynęła informacja dotycząca projektu rozgraniczenia, sporządzona przez geodetę uprawnionego K. S. Następnie pismem z dnia [...] października 2014 r. C. G. wskazała spadkobierców zmarłej współwłaścicielki nieruchomości objętej podziałem. W dniu [...] listopada 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w toku której m.in. C. G. oświadczyła, iż linia brzegu ustalona przez geodetę uprawnionego przebiega wyraźną krawędzią brzegu i że podtrzymuje wniosek o ustalenie linii brzegu w taki właśnie sposób. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Starosta Limanowski poinformował o zgromadzeniu materiału dowodowego, wyznaczając termin 7 dni od daty doręczenia pisma na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] grudnia 2014 r. Starosta Limanowski wydał zaskarżoną decyzję znak: [...], którą ustalono odcinek linii brzegu potoku S. S., przebiegający pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], położonymi w miejscowości L. Od powyższej decyzji odwołał się w terminie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który zarzucił, że na odcinku [...] linia podziału działki nie jest linią brzegu, a nadto organ pierwszej instancji nie ustalił spadkobierców zmarłego współwłaściciela. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w związku z art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Starosty Limanowskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na sposób ustalenia linii brzegu opisany w art. 15 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy uznał, że stan prawny nieruchomości objętych projektem nie został wyczerpująco wyjaśniony. W wykazie synchronizacyjnym zawartym w projekcie rozgraniczenia jest odniesienie tylko do nowopowstałej działki nr [...], a do [...] już nie. Ponadto nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego co do spadkobierców zmarłej Z. M., ograniczając się do zawiadomienia osób wskazanych przez C. G. Nie ustalono, czy podane osoby legitymują się stwierdzeniem nabycia spadku albo poświadczeniem dziedziczenia. W myśl art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jednol. Dz.U. z 2014 roku, poz. 121 z późn. zm.) "Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą." Kwestia ta wymaga wszechstronnego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. W wyroku z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 490/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyraził pogląd, że "Z treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.) wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegowej na nim oparte może się toczyć wyłącznie z wniosku podmiotów mających w sprawie interes prawny lub faktyczny. Interes prawny wiąże się z prawem własności, użytkowaniem wieczystym lub użytkowaniem a więc występuje po stronie podmiotów mających prawnorzeczowe uprawnienia do gruntu. Interes faktyczny mieć będą posiadacze gruntu, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym." W projekcie rozgraniczenia na odcinku [...] nie została wyznaczona linia brzegu, mimo, że odcinek ten stanowi granicę wydzielonej działki. Projekt, zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne, ma rozgraniczać grunty pokryte wodami od gruntów przyległych, a nie wydzielać działki za pomocą innych kryteriów. Ustalenie linii brzegu powinno mieć miejsce na odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, aby określić zakres własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przyjęte w decyzji granice działki powodują, że nowopowstała działka nr [...] nie jest w pełni pokryta wodą. Ponadto przyjęty sposób ustalenia linii brzegu budzi wątpliwości, gdyż z mapy zawartej w projekcie rozgraniczenia wynika, że krawędź brzegu uwidoczniona jest w innym miejscu, tj. bezpośrednio przy potoku. Poza tym, obszar przyporządkowany przez geodetę działce pokrytej wodą zawiera symbol Ps VI (pastwiska). Zgodnie z art. 7 K.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Nadto w myśl art. 77 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Należy również wskazać, zdaniem organu, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 353/13, gdzie stwierdzono, że: "Ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 p.w. jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Organy administracji prowadzące postępowanie zobligowane są zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy wyjątkowo dokładnie i skrupulatnie, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy". Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego i tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydając decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków. To zaś w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazuje na potrzebę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który winien wziąć pod uwagę przedstawione w niniejszym uzasadnieniu okoliczności dotyczące rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego. C. G. nie zgodziła się decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez uwzględnienia zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu stron; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych zawartym na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego L.sk.geod. [...], co w konsekwencji doprowadziło do oczywiście błędnych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia, pozostających w wyraźnej opozycji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to prowadziło do dokonania jego oceny w sposób całkowicie dowolny, z pominięciem istotnych dla sprawy faktów wskazujących w sposób jednoznaczny, iż Starosta Limanowski nie miał legitymacji do ustalenia linii brzegowej na odcinku od pkt [...], gdyż odcinek ten nie stanowi linii brzegowej potoku S. S., 3. art. 931 § 1 k.c. i art. 925 k.c. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że legitymacja P. M., J. M. oraz B. W. do działania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony nie wynika z przepisów prawa cywilnego dotyczących dziedziczenia ustawowego spadkobierców, 4. art. 922 § 1 k.c. w związku z art. 924 i art. 925 k.c. przez ich niezasadne niezastosowanie, wyrażające się łącznie w przyjęciu nietrafnego założenia, że wykazanie praw do spadku następuje z chwilą przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź dekretu dziedzictwa w sytuacji, gdy z pierwszego z wymienionych przepisów wynika jednoznacznie, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą na spadkobierców z mocy prawa z chwilą jego śmierci, co skutkowało nietrafną oceną, że Starosta Limanowski nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego spadkobierców po zmarłej M. M., i w konsekwencji nieuwzględnienie oświadczenia złożonego przez C. G. o następcach prawnych po zmarłej, przy braku kwestionowania wiarygodności tegoż oświadczenia przez spadkobierców zmarłej działających w sprawie na prawach strony tj., P. M., J. M. oraz B. W., co ostatecznie doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji Starosty Limanowskiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. C. G. podkreśliła, że wszystkie te uchybienia miały istotny wpływ na treść decyzji i przebieg postępowania oraz spowodowały, że przedmiotowa decyzja w sposób rażący nie odpowiada prawu i jest ona oczywiście błędna, w wyniku czego naruszony został oczywisty interes prawny i faktyczny skarżącej, polegający w szczególności na uzyskaniu zgodnej z prawem decyzji o ustaleniu odcinka linii brzegu potoku S. S., przebiegającej pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] położonymi w mieści L. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 449/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia odcinka linii brzegu potoku S. S. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty uznał za trafne. Zdaniem Sądu, przedmiot sprawy wyznacza treść żądania zawartego we wniosku C. G. z dnia [...] października 2013 r., w którym domagała się ona ustalenia w drodze decyzji linii brzegu potoku S. S. na odcinku biegnącym pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...], powstałymi po podziale działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w L., powiat Limanowski obr. 3. Wnioskodawczyni wskazała na posiadany interes w złożeniu wniosku wynikający z toczącego się przed Sądem Rejonowym w Limanowej Wydział I Cywilny, do sygn. akt I Ns 421/12, postępowania o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości. Do wniosku zostały dołączone: 1) odpis postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej sprawie, z uwagi na niewykonanie obowiązku przedłożenia w terminie 6 miesięcy decyzji ustalającej linię brzegu, celem właściwego określenia przedmiotu postępowania; 2) projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami wykonany przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. S. z załącznikiem graficznym w postaci mapy w skali 1500; 3) mapę uzupełniająca podziału projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, w którym to dokumencie dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wyżej skazane mapy przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego dnia [...] października 2013 r., za nr ewidencyjnym [...]. Te właśnie dokumenty stanowiły podstawę do dwukrotnego uwzględnienia wniosku przez organ pierwszej instancji i ustalenia linii brzegu zgodnie z projektem, które to decyzje były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na okoliczności, jakie należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odwołania wnosił każdocześnie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działający przez pełnomocnika. Zasadniczą materialnoprawną podstawę do ustalenia linii brzegu stwarza art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie tekst jednol. Dz.U. z 2015, poz. 469 - dalej p.w.), który podlegał stosowaniu przy wydaniu zaskarżonej i wcześniejszych decyzji w brzmieniu tekstu jednolitego z 2012 r. (Dz. Z 2012 r., poz. 145). Przytaczając treść tego artykułu Sąd stwierdził, że uwzględniając jego treść oraz treść art. 9 ust. 4a i art. 14 ust. 1a p.w. należy zgodzić się z trafnymi tezami postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2011 r., III CSK 238/10, że linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że "ustalenie linii brzegowej przypomina postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości z tym, że w tym wypadku chodzi o rozgraniczenie wody od gruntu, a nie gruntów od gruntu (...). To, co mieści się w liniach brzegowych, stanowi przedmiot regulacji prawa wodnego, natomiast to, co znajduje się poza liniami brzegowymi, jest przedmiotem regulacji prawa cywilnego, a jedynie częściowo grunty sąsiadujące z wodami są przedmiotem regulacji prawa wodnego" (tak B. Rakoczy, artykuł PPOŚ 2013/1/9-28). Na tle art. 15 p.w. można wyodrębnić różne sytuacje uzasadniające ustalenie linii brzegu. Po pierwsze, ustalenie linii brzegu może pozostawać w związku z zamiarem wykonania urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych albo wykonaniem niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych. Postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się wówczas łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla takiej inwestycji, a organem właściwym jest organ, do kompetencji którego należy wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jedynie w przypadkach niecierpiących zwłoki decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana już po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli regulacyjnych. Po drugie, ustalenie linii brzegowej w drodze decyzji następuje w innych przypadkach, niż wyżej wskazane, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Takie decyzje wydają: 1. właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego; 2.właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych; 3. właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Wskazana grupa decyzji obejmuje różne przypadki, wśród których ustalenie linii brzegowej może prowadzić następnie w dalszych postępowaniach do zmian w stanie prawnym (np. w sytuacji trwałego zajęcia przez powierzchniowe wody płynące gruntu niestanowiącego własności Skarbu Państwa) albo nie wywierać takich skutków (np. ustalenie linii brzegowej na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa w celu określenia możliwości lokalizacji ogrodzenia na nieruchomości sąsiadującej z ciekiem). Z art. 15b p.w. wynika nadto, że w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków decyzje, o których mowa w art. 15 ust. 2, wydaje się z urzędu. W tej ostatniej sytuacji linia brzegowa winna zostać ustalona kompleksowo dla wszystkich działek, obrazując w efekcie przebieg cieku naturalnego. Co do zasady, przebieg linii brzegu nie jest niezmienny, nawet jeżeli został on kiedyś ustalony decyzją. Z uwagi na powyższe wprost z przepisów wynika, że w przypadku zmiany linii brzegu decyzja, o której mowa w ust. 2, może być zmieniona w trybie i na zasadach właściwych dla jej wydania. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi specyficzny środek dowodowy dostarczony przez wnioskodawcę (albo sporządzony z urzędu, w przypadku wymienionym w art. 15b p.w.), tj. projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organów administracji publicznej, po myśli art. 80 K.p.a. Fakt, że analizowana regulacja wymaga sporządzenia przez geodetę projektu rozgraniczenia, ku czemu konieczna jest wiedza specjalna, nie oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się innych dowodów na zasadach przewidzianych w K.p.a. Organ, o którym mowa w art. 15 ust. 2 p.w., może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3. Z przepisów wynikają wiążące wytyczne dotyczące kolejno branych pod uwagę sposobów ustalenia linii brzegowej. I tak, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu. Decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji. Odrębną instytucję od objętej regulacją z art. 15 i 15b p.w. stanowi przewidziane w art. 15a p.w. rozgraniczenie gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, którego dokonuje na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepisy art. 15 stosuje się wówczas odpowiednio, z tym że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały archiwalne. W przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1 art. 15 p.w., jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia. Uwzględniając powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że treść złożonego w sprawie wniosku nakazuje jego rozpoznanie na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 -7 , a nie art. 15a p.w. O ile właściciel wody albo właściciel nieruchomości byłby zainteresowany uzyskaniem rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu w trybie art. 15a p.w. powinien wystąpić o powyższe nie w niniejszej sprawie, lecz z odrębnym wnioskiem, którego złożenie w toku przedmiotowego postępowania może rodzić pytanie o wystąpienie zagadnienia wstępnego. Błędne jest zatem, w ocenie Sądu, wskazanie zawarte w zaskarżonej decyzji na powinność dokonania w sprawie niniejszej rozgraniczenia gruntów w sposób umożliwiający zachowanie ciągłości cieku. Materiał zgromadzony w sprawie stanowią uprzednio już wymienione dokumenty dołączone do wniosku, a nadto dokumenty przedstawione przez właściciela cieku, jak również załączone przez geodetę do pisma z dnia [...] października 2014 r. Te ostatnie, poza internetowym wydrukiem z księgi wieczystej urządzonej m.in. dla [...], nie dotyczą bezpośrednio stanu faktycznego niniejszej sprawy. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji przeprowadzono również rozprawę dnia [...] listopada 2014 r. Jej protokół odzwierciedla jedynie stanowiska niektórych stron. Uwzględniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej oraz sprzeczne z nim stanowisko wyrażone w poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jednym z zagadnień, które wymaga rozważania stanowi treść złożonego w sprawie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Projekt ten powinien zawierać wszelkie elementy wymienione w art. 15 ust. 3 p.w. albowiem wnioskodawczyni nie została zwolniona od przedłożenia niektórych z nich. Przedstawiony przez wnioskodawczynię projekt rozgraniczenia, na podstawie którego miała zostać ustalona linia brzegowa w przedmiotowej sprawie zawiera oznaczenie wnioskodawczyni i miejsca jej zamieszkania. Wskazania te nie były w sprawie kwestionowane, podobnie jak okoliczność posiadania przez C. G. legitymacji w uzyskaniu wnioskowanego rozstrzygnięcia z uwagi na wszczęcie przed sądem powszechnym z jej wniosku postępowania o zasiedzenie nieruchomości stanowiącej część działki nr [...]. Powołane okoliczności nie budzą zastrzeżeń także w ramach przeprowadzanej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Przedłożona przez wnioskodawczynię dokumentacja, w tym treść mapy uzupełniającej podział projektu rozgraniczenia naprowadza na fakt samoistnego posiadania przez wnioskodawczynię gruntu niepokrytego wodami, znajdującego się w obrębie działki ewidencyjnej nr [...], który odpowiada dawnej pgr. l. kat. [...], objętej Kw [...], który sąsiaduje bezpośrednio z będącą współwłasnością C. G. działką nr [...]. Tej właśnie parceli ma odpowiadać nieistniejąca ewidencyjnie, ale wyodrębniona geodezyjnie dla potrzeb sporządzenia projektu rozgraniczenia w celu ustalenia linii brzegowej działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Sporządzenie takiego projektu w ramach prac geodezyjnych nie budzi zastrzeżeń i nie może być kwestionowane w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, podkreślania wymaga jednak, że w występującym stanie faktycznym ani sam projekt rozgraniczenia, ani wydana z jego uwzględnieniem decyzja o ustaleniu linii brzegowej nie mogą bezpośrednio stanowić podstawy do dokonania jakichkolwiek wpisów także w ewidencji gruntów dotyczących własności albo powodować podziału nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...]. Podobna uwaga odnosi się do oznaczenia w projekcie rozgraniczenia, a potem w decyzji organu pierwszej ustalonej linii brzegowej, tylko jako takiego odcinka linii, który w granicach objętych wnioskiem rozgranicza wody potoku i znajdujące się pod nimi grunty pokryte wodami od innych gruntów, niezależnie od tego czyją aktualnie stanowią własność. Skutkiem wydania decyzji będzie bowiem oznaczenie tylko nieznacznego odcinka linii brzegu po jednej stronie potoku. Błędne oraz całkowicie dowolne jest wskazanie zawarte w zaskarżonej decyzji co do obowiązku oznaczenia linii brzegowej także na odcinku pomiędzy punktami [...] i [...], skoro grunt położony na wschód bezpośrednio za taką wyobrażalną linią nie jest zajęty przez wody potoku. Niezasadne jest równie wskazanie w zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowym projekcie rozgraniczenia grunt oznaczony nadal w ewidencji gruntów symbolem "PsIV" należy oznaczyć na mapie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych w skali 1:500 symbolem "Wp" albowiem projekt nie służy aktualizacji danych w ewidencji gruntów co do społeczno-gospodarczego ich przeznaczenia, lecz wyłącznie ustaleniu linii brzegu w granicach interesu prawnego wnioskodawcy. Przedstawiony operat budzi jednak zastrzeżenia, pomimo dodatkowych wyjaśnień biegłego z uwagi na brak pełnych i czytelnych ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości objętych projektem rozgraniczenia z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu, a także stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu. Informacje zawarte w projekcie rozgraniczenia są nadal niespójne i niepełne. I tak z części tekstowej projektu wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, podczas gdy taka działka nie istnieje w ewidencji gruntów, jako odrębny przedmiot własności i nie powstanie w wyniku ustalenia linii brzegu, zaś brak w tekście stosownych opisów. Na mapie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, co do stanu prawnego działek nr [...] i nr [...] wpisano imiona i nazwiska osób fizycznych oraz numery ksiąg wieczystych. Odnośnie działki nr [...], dzielonej na działki nr [...] i nr [...], czy także działki nr [...] wpisano jako właściciela Skarb Państwa, jednakże bez oznaczenia numeru księgi wieczystej. Z mapy uzupełniającej podział wynika, że właścicielem całej działki nr [...] w myśl danych ujawnionych w ewidencji gruntów jest Skarb Państwa, a jej zarządcą Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Wykaz synchronizacyjny wskazuje jednak, że grunt mający stanowić powstałą z podziału działkę nr [...] odpowiada dawnej pgr.l.kat. [...] i ma urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...]. W tym zakresie budzi jednak zastrzeżenia brak wykazu synchronizacyjnego i dalszych danych dotyczących tej części działki ewidencyjnej nr [...], która w projekcie rozgraniczenia i mapie uzupełniającej projektu rozgraniczenia została oznaczona, jako działka nr [...]. W szczególności nie jest wiadomym, czy grunt mający odpowiadać po podziale działce nr [...] ma urządzoną księgę wieczystą, a jeżeli tak, to jaki jest stan prawny tej części działki. O ile bowiem z wyjaśnień biegłego wynika, że stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów nie jest tożsamy ze stanem wieczystoksięgowym, który ma pierwszeństwo, to uwzględniając bezsporny fakt lokalizacji we wskazanym rejonie wód potoku, osoby figurujące w księdze wieczystej winny być stronami postępowania o ustalenie linii brzegowej obok właściciela naturalnych powierzchniowych wód płynących do momentu wprowadzenia w księgi wieczystej nieruchomości aktualnego stanu prawnego przez proste dokonanie określonych wpisów, które nie zostały ujawnione albo jeżeli brak ku temu dokumentów poprzez uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie specjalnego powództwa. Brak rzetelnych danych na temat wieczystoksięgowego stanu prawnego tej części działki nr [...], która po podziale ma stanowić działkę nr [...] oznacza wadliwość operatu, a co najmniej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest przy tym tak, by sprzeczność danych ewidencyjnych i wieczystoksiegowych w sytuacji bezspornego faktu pokrycia części gruntów objętych projektem rozgraniczenia wodami potoku miała stanowić przeszkodę tamującą postępowanie o ustalenie linii brzegowej. Skoro interes faktyczny upoważnia do złożenia wniosku w takiej sprawie, analogiczne podejście należy zaprezentować w analizowanym przypadku uzasadniającym rozszerzenie kręgu stron postępowania. Aby wskazane kwestie rozważyć szerzej w niniejszej sprawie niezbędnym było jednakże zgromadzenie w toku postępowania o ustalenie linii brzegowej dokumentów będących podstawą wpisu w ewidencji gruntów własności Skarbu Państwa, a także dalsze wyjaśnienie stanu prawnego działki posiadającej w projekcie rozgraniczenia nr [...]. Brak w tym zakresie dowodów stanowi o naruszeniu zasad z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i jest uchybieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla określenia kręgu stron. Wskazane uchybienie może rodzić w skutkach wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że prowadzenie postępowania o ustalenie linii brzegowej wymaga każdocześnie wykazania następstwa prawnego po zmarłych podmiotach, którym należało by przyznać status stron postępowania postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnym dekretem dziedziczenia. Takie dokumenty urzędowe stwierdzają deklaratoryjnie następstwo prawne pod tytułem ogólnym po osobach zmarłych, zaś mogą podlegać wzruszeniu w specjalnych procedurach. Jeżeli jednak wskazanych dokumentów urzędowych brak, bo nie zostały sporządzone, to organ administracji publicznej ma możliwość prowadzenia na wskazaną okoliczność postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, za trafne w tym zakresie należy uznać poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1983 r., sygn. akt SA/Gd 381/83 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06. Sporządzony w sprawie projekt rozgraniczenia budzi nadal zastrzeżenia i nie może zostać uznany za odpowiadający w sposób właściwy wymogom określonym w art. 15 ust. 3 p.w. także z tego powodu, że w części opisowej podano, iż załącznik do projektu rozgraniczenia mają stanowić mapy w skali 1500 gdy tymczasem załącznik taki stanowi natomiast jedna mapa w skali 1:500. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wobec zawarcia w nim błędnych ocen i wskazań co do dalszego postępowania prowadzących do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy co skutkuje uznaniem, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu jako niespełniający wymogów dostatecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2) art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie przez Sąd, że w sprawie objętej skargą znajdują zastosowanie art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9 ust. 3a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542), co skutkowało dokonaniem przez Sąd nieprawidłowej oceny legalności i prawidłowości decyzji organu II instancji, 4) art. 141 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 1-3 i ust. 8 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2, art. 14a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz poprzez nieuwzględnienie treści art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h jak i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a także § 9 ust. 3a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542), 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nastąpiło naruszenie prawa w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy takiego naruszenia i skutkiem tego nieoddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodzić należy się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 j.t. ze zm.) Art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h ww. ustawy stanowi, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o ustaleniu linii brzegu. Natomiast art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b tej ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Niezasadne tym samym jest twierdzenie Sądu I instancji, że decyzja ustalająca przebieg linii brzegowej potoku nie może być podstawą wpisu w ewidencji gruntów. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji nie będą więc związane tym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodać również należy, że wyznaczona linia brzegowa może być jednocześnie linią rozgraniczenia nieruchomości jeśli granica ma przebiegać wzdłuż linii brzegowej. W takiej sytuacji nie ma potrzeby prowadzania dwóch odrębnych postępowań, to jest jednego w sprawie ustalenia przebiegu linii brzegowej zaś drugiego w celu ustalenia przebiegu granicy między działkami. Odnośnie do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu, że konieczne jest ustalenie linii brzegu na odcinku między punktami [...] i [...] stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest to niedopuszczalne, gdyż postępowanie toczy się na skutek wniosku złożonego przez C. G., a wniosek ten dotyczył ustalenia linii brzegowej potoku. Tymczasem teren na odcinku między punktami [...] i [...] nie jest zajęty pod wody potoku. Co do zasady uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ma rację. Organ administracji prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem jest związany granicami tego wniosku. Niemniej jednak zauważyć należy, że wyznaczenie linii brzegowej związane jest z wnioskiem C. G. o zasiedzenie działki przylegającej do potoku. Dla określenia granic tej działki być może celowym byłoby również ustalenie linii brzegowej na odcinku między punktami [...] i [...], gdyż działka, o zasiedzenie której ubiega się C. G., przylega na tym odcinku do działki o nr ew. [...], na której znajduje się woda płynąca prawdopodobnie rzeka. Jeśli linia brzegowa tej wody płynącej miałaby sięgać aż do granicy działki o nr ew. [...], to linia ta byłaby zarazem granicą między działkami o nr ew. [...] i o nr ew. [...]. W takim przypadku organ administracji realizując wymóg wynikający z art. 9 K.p.a. powinien zwrócić uwagę wnioskodawczyni na tę okoliczność i wezwać do złożenia oświadczenia, czy wnosi ona o rozszerzenie wniosku o ustalenie linii brzegowej także na odcinku między punktami [...] i [...]. Jeśli wnioskodawczyni nie wyraziłaby chęci rozszerzenia wniosku, to prowadzenie postępowania o ustalenie linii brzegowej na tym odcinku byłoby pozbawione podstaw. Nadto, jeśli linia brzegowa nie sięga do granicy działki o nr ew. [...] z działką o nr ew. [...], to wyznaczanie linii brzegowej w postępowaniu zainicjowanym przez C. G. także nie miałoby uzasadnienia. Z map znajdujących się w aktach sprawy oraz z danych dostępnych na portalu mapy.geoportal.gov.pl można wnosić, że linia brzegowa wody płynącej na działce o nr ew. [...] nie sięga granicy tej działki. Możliwe, że jest to jednak sytuacja przejściowa. To, czy w ogóle istnieje potrzeba wyznaczania linii brzegowej na odcinku między punktami [...] i [...] wymaga poczynienia przez organ administracji dodatkowych ustaleń. Dodać również należy, że wyznaczona linia brzegowa może być jednocześnie linią rozgraniczenia nieruchomości jeśli granica ta ma przebiegać wzdłuż linii brzegowej. W takiej sytuacji nie ma potrzeby prowadzania dwóch odrębnych postępowań, to jest jednego w sprawie ustalenia przebiegu linii brzegowej zaś drugiego w celu ustalenia przebiegu granicy między działkami. Odnośnie do kwestii oznaczenia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami symbolem Ps VI zamiast symbolem Wp rację ma Sąd I instancji, że zmiana oznaczenia gruntów nie jest rolą osoby sporządzającej projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami z gruntami przyległymi. Aktualizacji danych w ewidencji gruntów dokonuje Starosta niemniej jednak dokonuje on tego w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną. Skoro ze sporządzonego projektu rozgraniczenia wynika, że część nieruchomości, która dotychczas była oznaczona jako pastwiska (Ps) będzie gruntem pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) to fakt ten powinien zostać zaznaczony w projekcie rozgraniczenia. Dokument ten będzie bowiem podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów. Zasadne jest wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że ustalenie następstwa prawnego może nastąpić wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie następstwa prawnego ww. dokumentami nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 135 P.p.s.a. a także zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 1-3 i ust. 8 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2, art. 14a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz poprzez nieuwzględnienie treści art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h jak i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że część wskazań organu odwoławczego zawartych w zaskarżonej decyzji było błędnych i ich uwzględnienie przez organ I instancji skutkowałoby koniecznością wykonania zbędnych czynności i przewlekłością postępowania, które i tak trwa już bardzo długo. Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być również zarzut naruszenia § 9 ust. 3a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542). Przepis ten stanowi, że grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził poglądu, który byłby niezgodny z tym przepisem. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.