I OSK 60/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 959/15 odrzucające skargę P. P. na uchwałę Rady Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy oraz jego Zastępcy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W dniu 16 października 2014 r. P. P. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismo, w którym zaznaczyła, iż jako zawiadomienie zostaje ono skierowane do Prokuratora Generalnego, Premiera RP oraz Okręgowej Izby Radców Prawnych, jako skarga na "niewykonanie decyzji i niezastosowanie się do opinii" kieruje je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zaś w celu podjęcia kroków dyscyplinarnych – skargę kieruje do Burmistrza Dzielnicy U., Prezydenta m.st. Warszawy i Wojewody Mazowieckiego. Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. P. P. sprecyzowała swoje żądania, wskazując, że pismo z dnia 16 października 2014 r. dotyczy prowadzenia trzech odrębnych i niezależnych postępowań i stanowi ono: 1) wniosek o przyznanie pomocy społecznej; 2) skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy oraz jego Zastępcy "w zakresie totalnego lekceważenia Decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz 3) skargę na Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy oraz jego Zastępcę. Biorąc pod uwagę powyższe sprecyzowanie żądań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. przekazało skargę P. P. – w zakresie, w jakim stanowiła ona skargę na działalność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy i jego Zastępcy – Radzie Miasta st. Warszawy, celem rozpoznania skargi zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. Przewodnicząca Rady Miasta st. Warszawy przekazała skargę Przewodniczącej Rady Dzielnicy U. Miasta st. Warszawy. W dniu [...] marca 2015 r. Rada Dzielnicy U. m.st. Warszawy podjęła na podstawie § 13 ust. 4 Statutu Dzielnicy U. m.st. Warszawy oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. uchwałę nr [...], którą skargę P. P. z dnia 16 października 2014 r. na działania Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy i jego Zastępcy uznała za bezzasadną. Powyższą uchwałę z dnia [...] marca 2015 r. P. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 959/15, odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 212 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII (m. in. art. 227 K.p.a.) Kodeksu postępowania administracyjnego, w których to postępowaniach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu powyższego poglądu nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność przybrała formę uchwały – wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (dzielnicy miasta). Ponadto Sąd wyjaśnił, że uchwały podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII K.p.a. są faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi. Na czynność informującą o sposobie załatwienia skarga do sądu administracyjnego nie służy. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że uchwała podjęta w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia o odrzuceniu skargi P. P., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu sprawy, które polegało na niedostatecznie wnikliwym ustaleniu, jaki był charakter jej pisma z dnia 16 października 2014 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i nieprawidłowe uznanie (w ślad za kwalifikacją przyjętą przez organy), że pismo to stanowiło skargę rozumieniu art. 227 i n. K.p.a., podczas gdy z treści tego pisma wynika, że stanowiło ono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, a co za tym idzie powinno zostać rozpatrzone w innym trybie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., jak również o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, powiększonego o podatek od towarów i usług, które to wynagrodzenie nie zostało pokryte w żadnej części. Na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu. Ponadto wniesiono o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędem było zakwalifikowanie pisma P. P. z dnia 16 października 2014 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Pismo to stanowiło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość działania Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. m. st. Warszawy, co wynika wprost z jego treści. Zdaniem skarżącej kasacyjnie fakt, że organ nie wydał w sprawie postanowienia rozpoznającego zażalenie, tylko przekazał sprawę w jego ocenie "według właściwości", nie stanowi o tym, że nie mamy do czynienia z aktem, który mieści się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd powinien bowiem we własnym zakresie ocenić treść pisma z dnia 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W doktrynie prawa uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w dziale VIII K.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 K.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Podkreślić należy, że fakt, iż postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot, nie może prowadzić do utożsamiania go z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 K.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII K.p.a., w którym to trybie została podjęta zaskarżona uchwała ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na fakt, że postępowania skargowego z działu VIII K.p.a. nie obejmuje zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. zasadnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2015 r. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. przesądziło konieczność odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zaznaczyć jednak trzeba, że formułując treść zarzutu pominięto okoliczność, że P. P., na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, sprecyzowała swoje żądanie zawarte w piśmie z dnia 16 października 2014 r. w kolejnym piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. (złożone w dniu 13 listopada 2014 r.), do którego to pisma odwołano się w uzasadnieniu wskazanej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.