VII SA/Wa 2455/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Lokalowej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Lokalowej [...] w [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiającą uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym. Ponieważ inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania i wpływ na pozostałe elementy budynku z podaniem sposoby doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmówił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i zatwierdził [...] sp. z o.o. projekt budowlany zamienny [...] – budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] – IV etap [...], udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Wspólnota Lokalowa [...] w [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Lokalowej [...] w [...], uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając zażalenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ przedstawił instytucję wznowienia postępowania oraz wskazał, że stosownie do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, stwierdził, że o posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym. że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a zatem sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. W niniejszej sprawie z akt postępowania wynika, że budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...], położony na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], realizowany jest w odległości ok. 7,58 m (w uzasadnieniu błędnie wskazano "m2") od granicy z działką nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym jest Wspólnota Lokalowa [...] w [...]. Potwierdza to mapa sytuacyjna, obejmująca zagospodarowanie terenu działki nr ewid. [...], znajdująca się w projekcie budowlanym zamiennym. Takie usytuowanie budynku hotelowego nie ogranicza korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym jest Wspólnota Lokalowa [...] w [...]. To, że Wspólnota Lokalowa [...] w [...] swój interes prawny wywodzi z faktu bezpośredniego graniczenia z realizowaną inwestycją na poziomie -1 garaży położonych na działkach przy ul. [...] i [...] nie stanowi o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Zdaniem organu należy również mieć na uwadze fakt, że obie inwestycje (budynek Wspólnoty Lokalowej przy ul. [...], jak i realizowany budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową) realizuje jeden inwestor, który nadal jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...]. W sprawie kwestią zasadniczą przy ocenie interesu prawnego Wspólnoty Lokalowej [...] w [...] w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. jest zakres istotnych odstępstw od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Odstępstwa te nie dotyczyły poziomu -1 i garaży podziemnych. Polegały wyłącznie na zmniejszeniu powierzchni na kondygnacjach od 2 do 26 o 4,00 m2 na każdym piętrze. Takie odstępstwa nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości znajdującej się na działce nr ewid. [...] oraz nie oddziaływują w jakikolwiek negatywny sposób na tę nieruchomość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Lokalowa [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...], jak również budynek posadowiony na ww. działce z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi na poziomie -1 i -2, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w sytuacji gdy wprowadza ona ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego oraz ogranicza go w prawie korzystania z nieruchomości wspólnych – dróg przejazdowych przez lokal nr [...] na poziomie -1 w budynku przy ul. [...] w [...], stanowiący garaż wielostanowiskowy, poprzez przejazd przez pracowników i osoby wyznaczone przez podmiot realizujący ww. inwestycję ww. drogami do garażu podziemnego w budynku posadowionym na działce nr [...]; 2. art. 140 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez jego pominięcie i w konsekwencji uznanie, że inwestycja nie ma żadnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego wynikającego z art. 140 k.c. prawa korzystania z sąsiadującej nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] jak również z nieruchomości wspólnych – dróg przejazdowych przez lokal nr [...] na poziomie -1 w budynku przy ul. [...] w [...] i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego [...] budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]; 3. art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowalnego poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż skoro postępowanie prowadzone na jego podstawie toczyło się wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., to dla ustalenia interesu prawnego skarżącego nie ma znaczenia zakres uciążliwego oddziaływania całej inwestycji realizowanej na podstawie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany na nieruchomość skarżącego; 4. art. 12 ust. 1 w związku z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, polegające na ich pominięciu, skutkujące odmową uznania skarżącej Wspólnoty za stronę postępowania pomimo, iż z mocy ww. przepisów skarżąca Wspólnota jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do korzystania z nieruchomości wspólnej – dróg przejazdowych przez lokal nr [...] na poziomie -1 w budynku przy ul. [...] w [...], która to nieruchomość wspólna znajduje się w bezpośrednim negatywnym oddziaływaniu inwestycji; 5. art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 6. zasady równego traktowania przez władze publiczne wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na odmowie przyznania Wspólnocie statusu strony w postępowaniu, przy jednoczesnym przyznaniu tego statusu poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu sąsiedniej działki nr [...] – spółce "[...]" sp. z o.o oraz członkowi Wspólnoty Lokalowej [...] i współwłaścicielowi części nieruchomości wspólnej w budynku przy ul. [...] - spółce "[...]" sp. z o.o., co stoi w rażącej sprzeczności z określoną w tym przepisie zasadą równości wobec prawa i równego traktowania podmiotów prawnych przez organy władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do korzystania z nieruchomości wspólnej, jaką są drogi przejazdowe przez lokal nr [...] na poziomie -1 w budynku przy ul. [...]. Dalej skarżąca wskazała, że inwestor dokonał bez jej zgody wyburzenia ściany oddzielającej lokal garażowy nr [...], znajdujący się w budynku przy ul. [...] od lokalu garażowego na poziomie -1 w budynku przy ul. [...] w [...] posadowionym na działce nr [...], a następnie zaczał korzystać ze stanowiących nieruchomość wspólną dróg przejazdowych przez lokal nr [...] na poziomie -1 w budynku przy ul. [...] w [...] poprzez przejazd do garażu podziemnego w realizowanym budynku sąsiednim i z dróg tych korzysta nieprzerwanie do chwili obecnej. Fakt ten został stwierdzony m.in. w wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko [...] sp. z o.o. o przywrócenie naruszonego posiadania. Okoliczność, iż powództwo to zostało oddalone, nie ma, w ocenie skarżącej, znaczenia dla niniejszej sprawy. Podnosząc powyższe, Wspólnota Lokalowa [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., której przedmiotem było zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.)., W sprawie Wspólnota wnosząc o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. swój interes prawny wywodziła z faktu graniczenia z realizowanym budynkiem na poziomie podziemnego garażu. Badanie istnienia interesu prawnego powinno nastąpić po wznowieniu postępowania, chyba, że jego brak jest oczywisty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2933/13). Organ zatem zasadnie wznowił na wniosek Wspólnoty postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Podkreślić należy, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], a następnie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Krąg stron w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, określa się na podstawie art. 28 k.p.a. Przy ustalaniu kręgu stron zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51, jak i w każdym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znaczenie mają skutki samowoli wobec osób trzecich, czyli oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie (tak: M. Wincenciak w: (red.) A. Plucińska – Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2014). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 287/12, do legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 prawa budowlanego ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu. Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W odmiennym przypadku postępowanie naprawcze doprowadzić by mogło do kwestionowania dowolnych fragmentów projektu budowlanego bądź nawet jego całości, a nie temu służy tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarżąca swe prawo do bycia stroną w postępowaniu naprawczym wywodzi z faktu, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem na poziomie podziemnych garaży należący do niej budynek sąsiaduje z budynkiem hotelowym. Organ słusznie wskazał, że stosownie do § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. W świetle powyższego organ prawidłowo ustalił, że zatwierdzone projektem zamiennym zmniejszenie powierzchni o 4 m2 na każdej kondygnacji (od 2 do 26) budynku hotelowego, realizowanego w odległości ok. 7,58 m od granicy działek, nie narusza interesu prawnego Wspólnoty Lokalowej [...] w [...]. Przyjęty przez skarżącą pogląd, iż to obszar oddziaływania inwestycji ma znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania naprawczego, nie jest trafny. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprost stanowi, że stosuje się go w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisu tego nie można traktować rozszerzająco, przez co do postępowań naprawczych stosować należy art. 28 k.p.a., mówiący o interesie prawnym, którego skarżąca w postępowaniu naprawczym nie wykazała, gdyż istotne odstępstwa od projektu budowlanego, sprowadzające się do cofnięcia elewacji w stosunku do działki skarżącej, nie ograniczają korzystania z nieruchomości przy ul. [...]. W związku z powyższym zgodzić należy się z organem, iż zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mogą być skuteczne. Z tego samego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 140 k.c., bowiem krąg stron postępowania został ustalony w oparciu o odpowiedni przepis prawa – art. 28 k.p.a. W konsekwencji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Argument ten dotyczy w istocie sporu o korzystanie przez inwestora z dróg przejazdowych przez lokal garażowy nr [...] na poziomie -1 w budynku należącym do Wspólnoty. Skarżąca ochrony naruszonego posiadania winna szukać – i istotnie szukała – przed sądem cywilnym, który oddalił powództwo. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów cywilnych. Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. także należy uznać za niezasadny. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i rozpatrzył go, nie uchybiając obowiązkom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a jej rozstrzygnięcie zgodne jest z treścią zastosowanych przepisów oraz aktualnym orzecznictwem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że interes prawny każdego podmiotu jest ustalany indywidualnie i nie jest zależny od tego, czy innym podmiotom przyznano status strony w postępowaniu, czy też nie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.