II SA/Lu 287/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] listopada 2011r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. A. R. domagała się przeprowadzenia kontroli garażu wybudowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości D., bezpośrednio sąsiadującej z jej działką nr [...]. Wyjaśniła, że został on wybudowany bezpośrednio przy granicy, bez zachowania wymaganych odległości, w wyniku czego woda z jego dachu spływa na jej działkę, powodując podmoknięcia i naruszenie konstrukcji znajdującej się na niej budynków. Stwierdziła ponadto, że nie otrzymywała żadnych informacji dotyczących wspomnianego garażu, co budzi podejrzenie, że został on wybudowany bez pozwolenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 61a § 1 i § 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania, argumentując, że nie jest ona stroną postępowania. Organ wyjaśnił, że wspomniany w piśmie z dnia [...] listopada 2011r. garaż jest w istocie wiatą, przeznaczoną do przechowywania maszyn rolniczych, na budowę której inwestor, A. K., uzyskał pozwolenie decyzją Starosty T. z dnia [...] września 2010r. Podczas oględzin wiaty stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych. W ocenie organu wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania zarówno w świetle art. 28 kpa jak i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, skoro jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania wiaty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Także organ odwoławczy stwierdził, że interes prawny strony winien wynikać z przepisów prawa materialnego. W sprawie budowy obiektów budowlanych czy też realizowanych robót budowlanych, oprócz inwestora i innych osób, mogących się także wykazać prawem do dysponowania nieruchomością, objętą procesem inwestycyjnym, stronami są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod tym pojęciem należy natomiast, zgodnie z art. 3 pkt.20 ustawy prawo budowlane rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ponieważ wiata znajduje się w odległości 3m od granicy z działką sąsiednią [...] tj. zgodnie z założeniami pozwolenia na budowę i nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami) działka ta nie jest objęta obszarem oddziaływania wspomnianej wiaty. W tej sytuacji zdaniem organu, wnioskodawczyni nie jest uprawniona do żądania zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów o których mowa w art. 5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego, a tym samym nie ma statusy strony tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. R. zarzuciła postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. naruszenie art. 77 § 1 w związku z art.80 kpa poprzez pominięcie jej przy czynnościach dowodowych dotyczących usytuowania wiaty oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano zaliczenie wybudowanego obiektu jako wiaty garażowej. Skarżąca wyjaśniła, że posiada on ściany, dach i jest zamykany. Nie ustalono także rzeczywistej jego odległości od działki [...]. Przyjęte 3m jest w jej mniemaniu ustalone arbitralnie, w rzeczywistości bowiem ściana tego obiektu znajduje się w odległości około 2,2 m od granicy, ponadto dach ma spadek w kierunkuje działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Argumentacja prezentowana przez organy rozpoznające wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie art. 61a kpa zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania, drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że podmioty upatrujące podstawy wszczęcia postępowania w określonych okolicznościach, czy powołujące się na interes prawny w istocie zostają pozbawione możliwości ochrony swoich praw. Konsekwencją takiej oceny jest konieczność ścisłej interpretacji wspomnianych przesłanek. Stąd też uzasadnione wydaje się przekonanie, że w zakresie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. chodzi o takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podobnie, wspomniany przepis powinien mieć zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy podmiot formułując określone żądanie nie powołuje się na własny interes (obowiązek ) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania np. ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego czy brak zasadności w działaniu organów administracji publicznej. Jeżeli zatem opiera zadanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ( Barbara Adamiak/Janusz Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego - Komentarz Wyd.C.H.BECK 2012 ). Inaczej należy natomiast ocenić odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy podmiot powołuje się na swój własny interes prawny. Zasadność takiej czynności mogłaby znaleźć ewentualne usprawiedliwienie jedynie w sytuacji , gdyby uznać, że interes prawny ma charakter uniwersalny, abstrakcyjny. Tak jednak nie jest. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że w rozumieniu art. 28 kpa interes prawny oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Zwraca się przy tym uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest zatem ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.). W istocie na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Wskazuje się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Trafnie zatem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie ( wyrok z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 ). Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Na etapie wszczęcia postępowania brak jest zatem miejsca na jakikolwiek automatyzm, a stwierdzenie, czy żądanie pochodzi od strony wymaga indywidualnego podejścia i oceny. Słusznie zatem podkreśla się, że w razie, gdy w żądaniu podmiot powołuje się na interes prawny, ustalenie tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej zobowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego ( cyt. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz , por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. II OSK 1747/07 i 30 stycznia 2008 r. w II OSK 1949/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 marca 2012r. II SA/OL 61/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy, inaczej niż organ I instancji, oceniając interes prawny skarżącej błędnie opiera się wyłącznie na przepisie art. 28 ust.2 ustawy z dnia 29 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr, poz. ). Tymczasem w orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane jako stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 kpa może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, w tym legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 prawa budowlanego, ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 kpa, kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. (wyroki NSA z dnia 20 października 2011r. II OSK 1479/10, z dnia 6 października 2010r. II OSK 1505/09, z dnia 20 lipca 2010r. II OSK 1250/09, z dnia 6 kwietnia 2011r. II OSK 573/10 i podane tam orzecznictwo wszystkie opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Co więcej, nawet, gdyby przyjąć zasadność badania interesu prawnej skarżącej w oparciu o wspomniany art. 28 ust.2 prawa budowlanego, to i tak wnioski organu uznać należy za wadliwe. Nie sposób bowiem przyjąć, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji o jakim mowa w tym przepisie, powinno nastąpić jedynie w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Jakkolwiek do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy również wspomniane rozporządzenie, to z całą pewnością ten akt prawny nie stanowi wyłącznej podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, co następuje każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy konkretnego obiektu (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2012r II OSK 177/11, 20 marca 2012r. II OSK 15/11, 14 marca 2012r. II OSK 2375/10, 6 grudnia 2011r. II OSK 1764/10 , 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/2006 wszystkie opubl. w CBOSA). Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że to, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego kwestia ta podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Nie można więc już we wstępnej fazie postępowania, niejako z góry przesądzić, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną, albowiem inwestycja nie oddziałuje na tę nieruchomość i jest zgodna z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro wnioski organów w tym zakresie były błędne należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.