II OSK 573/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 768/09 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz D.S. 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Policach decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym i zewnętrznymi instalacjami infrastruktury technicznej, tj. wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej, wraz zagospodarowaniem terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...] i jednocześnie udzielił "A." Spółce Jawnej z siedzibą w S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący – właściciel B. w P. Podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], tj. działki [...] i działki [...], które stanowią drogę dojazdową do działki nr [...]oraz inwestorem wykonanych robót budowlanych, co potwierdza wyrok sądu administracyjnego. Jego zdaniem organ nie powinien wydawać decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych osobie, która wcześniej robót tych nie prowadziła na powyższej działce. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2009r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego wskazał fakt wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną. Prowadzone przez organ I instancji postępowanie dotyczyło legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr [...] powstałej z połączenia działek nr [...] nr [...] przy ul. [...] w [...]. W postępowaniu tym, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na wznowienie robót budowlanych mogło być wydane temu kto posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właścicielem działki nr [...] wraz z budynkami jest A. Spółka Jawna w S. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], jednak, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie przysługuje mu przymiot strony. Budynek zlokalizowany na działce [...] usytuowany został w odległości 11 m od granicy działki nr [...], natomiast wjazd na działkę [...] zaprojektowano z pominięciem działki nr [...]. Brak jest więc przesłanek do twierdzenia, że działka nr [...] znajduje w obszarze oddziaływania budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W skardze do Sądu I instancji D.S. powtórzył swoje wcześniejsze twierdzenia o tym, że to on jest faktycznym inwestorem. Jego zdaniem organ nie mógł wydać decyzji w przedmiocie wznowienia prac budowlanych w stosunku do osoby, która wcześniej tych prac nie prowadziła, a zatem nie była też inwestorem. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że ten w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do faktów podniesionych w odwołaniu, tj. nieprzeprowadzenia w budynkach zlokalizowanych na działce nr [...] prac architektonicznych i inwentaryzacyjnych. W ocenie skarżącego już same nakłady, które poniósł w związku z realizacją inwestycji jako "rzeczywisty inwestor" stanowiły podstawę do uznania go za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący za niezgodne z prawdą uznał ustalenia przyjęte przez organ odwoławczy, zgodnie z którymi budynek usytuowany na działce nr [...] nie oddziałuje na działkę nr [...], ponieważ obecnie dojazd do działkę nr [...] odbywa się właśnie przez działkę nr [...]. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, interes prawny nie może być wywodzony z okoliczności, że skarżący był faktycznym inwestorem budynku, którego dotyczy decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Prowadzone przez skarżącego samowolne roboty budowlane zostały przerwane i słusznie organy uznały, że obecnie pozwolenie na dokończenie robót może być wydane na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości. W postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak również w postępowaniu o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zastosowanie znajduje również przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który ustanawia wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Jednak sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie realizowanej inwestycji nie oznacza, że automatycznie właściciele stają się stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła argumentów wskazujących na szkodliwość takiego oddziaływania. Przez obszar oddziaływania rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te muszą wynikać z charakteru i funkcji tego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, oddalenie inwestycji o 11 m od granicy działek, których skarżący jest współwłaścicielem, uprawniało organ do stwierdzenia, że budynek ten nie oddziałuje na te działki. Wbrew twierdzeniu skarżącego dojazd do budynku usytuowanego na działce nr [...] nie odbywa się przez działkę nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem. Wynika to jednoznacznie z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Policach decyzją z dnia 27 lutego 2007 r. W projekcie tym wjazdy na działkę nr [...] zaplanowana od ul. [...], a nie przez działkę nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił błędną wykładnię art. 49 ust. 4 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1, art. 48 ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa procesowego – art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że postępowanie kończące się pozwoleniem na wznowienie robót i zatwierdzeniem projektu budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie nakazu rozbiórki, a w postępowaniu tym stroną nie jest inwestor, ale osoba, która ma tytuł prawny do nieruchomości, na której został posadowiony obiekt. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że właściciel gruntu sąsiadującego z nieruchomością, na której został posadowiony obiekt i przez którą odbywa się wjazd na tę nieruchomość, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu. Jaki ostatni strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego – uchwały nr VII/79/07 Rady Gminy Dobra z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mierzyn 2 jednostki ewidencyjnej gm. Dobra, obejmującego działki nr [...] stanowiącej prawo miejscowe, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Strona wnosząca tę skargę trafnie podniosła, iż pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego wydane na podstawie przepisów art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 49 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane integralnie jest związane z prowadzonym od 2006 r. postępowaniem dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez skarżącego, bez pozwolenia na budowę, wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach oznaczonych numerami [...] (obecnie nr [...]) w [...]. W związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Policach decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. zmienioną decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę wzniesionego obiektu budowlanego. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 43/08, ze względu na nierozpatrzenie możliwości zalegalizowania budowy w trybie art. 49 prawa budowlanego w obecnie obowiązującym brzmieniu. z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowe działki ze znajdującym się na nich obiektem budowlanym nabyła w dniu 17 września 2007 r. spółka jawna "A". W związku z tym w postępowaniu zmierzającym do legalizacji PINB w Policach postanowieniem dnia [...] października 2008 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał Jowitę Joachimiak do przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2009 r. dokumentów wskazanych tymi przepisami, pod rygorem orzeczenia rozbiórki obiektu. Po wykonaniu przez aktualnego właściciela nieruchomości nałożonych obowiązków i uiszczeniu wymierzonej opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił spółce "A." pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. Po wniesieniu przez D.S. odwołania od tej decyzji ZWINB w Szczecinie, decyzją z [...] maja 2009 r., umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołującemu się nie przysługują prawa strony. Organ pominął przy tym, że wszystkie dokonane w tej sprawie wcześniej czynności prowadziły do zlikwidowania skutków popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej, były ze sobą integralnie powiązane a adresatem pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę był D.S. Nie można więc odmówić racji stanowisku z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skoro w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki był on stroną postępowania, to ma on ten status również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49 ust. 2-4 prawa budowlanego po uchyleniu decyzji o rozbiórce, w celu zalegalizowania obiektu budowlanego. Trafne są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uznanie, że w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych przymiot strony postępowania należy ustalać na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego a nie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., I OSK 462/06, Lex nr 362459). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie, nie może być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06, Lex nr 339467). W szczególności przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r., VII SA/Wa 1235/06, Lex nr 276513. Przepis ten nie może stanowić też podstawy do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę. Służy temu ogólny przepis zawarty w art. 28 k.p.a. Według tej normy należało też ocenić czy skarżąca spółka jest stroną postępowania będąc współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z zabudowaną działką. Spółka powołuje się przy tym, dodatkowo na to, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a więc prawem miejscowym) wjazd na działkę nr 918 jest wyznaczony przez działkę, której jest ona współwłaścicielką. W wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., II OSK 1810/06 (publ. w Lex nr 466064) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być brany pod uwagę jako ewentualne źródło norm prawnych uzasadniających uznanie określonych podmiotów za stronę postępowania administracyjnego" Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego argumentu skarżącej. Nie można natomiast uznać za zasadny poglądu ze skargi kasacyjnej, iż dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu nie ma znaczenia posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego uzależnia legalizację obiektu wzniesionego bez koniecznego pozwolenia na budowę od stwierdzenia prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Ze względu na stwierdzone uchybienia zaskarżony wyrok podlega uchylenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony wygrywającej sprawę od organu odwoławczego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.