II OSK 1810/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 91/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz [...] Sp. z o. o. w O. M. kwotę 120 zł ( sto dwadzieścia ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 91/06 po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w O. M., uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] i [...], którymi odmówiono skarżącej Spółce wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. M. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy O. M.. Z przedstawionego w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji stanu sprawy wynikają następujące istotne okoliczności. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. M. z [...] podnosząc, że na skutek wybudowania obwodnicy utraciła wpływy z prowadzonej przy ulicy [...] w O. M., na będącej jej własnością działce nr [...], sięgającej pasa drogowego obwodnicy, działalności hotelarsko-gastronomicznej, nastawionej na obsługę ruchu tranzytowego, gdyż ulica [...], dotychczas droga tranzytowa z W. na M., została odcięta od wjazdu i zjazdu z obwodnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż uznało, iż powołane przez skarżącą Spółkę okoliczności dowodzą istnienia jej interesu faktycznego, a nie prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa. Organ ten ustalił też, że działka nr [...] nie graniczy z nieruchomością, na której zlokalizowano obwodnicę. Na tej podstawie uznał, że skarżąca Spółka nie może domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Burmistrza, gdyż nie jest stroną w sprawie. Przedstawiając zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca Spółka podniosła, iż nieruchomość nr [...] graniczy bezpośrednio z ulicą [...], z której prowadzi na nią wyjazd oraz że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego ulicy [...] przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obwodnicy. Według skarżącej Spółki, jak przedstawił to Sąd pierwszej instancji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał, że ulica [...] ma mieć charakter ulicy tranzytowej, przelotowej i miała ona być połączona z obwodnicą (drogą krajową W. – B.) poprzez węzeł komunikacyjny "[...]", zaś wydanie decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności naruszało miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zapisach określających funkcje ulicy [...], czego skutkiem jest faktyczna zmiana jej funkcji z ulicy przelotowej na ślepo zamkniętą i jednocześnie z tranzytowej na lokalną, a także odcięcie od tej ulicy drogi krajowej W. – B.. Zdaniem skarżącej Spółki powyższe okoliczności wskazują, że ma ona interes prawny wynikający z art. 140 k.c., gdyż nieruchomość, stanowiąca jej własność graniczy z ulicą [...], a prowadzona przez nią działalność gospodarcza związana jest z obsługą ruchu drogowego w ramach szeroko rozumianej infrastruktury drogowej. Ponadto skarżąca Spółka podniosła, iż została pozbawiona prawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 2 k.c., a tym samym uniemożliwiono jej ochrony własności zagwarantowanej art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, mianowicie odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. M. z dnia [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze w O. uchybiło przepisom art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo, gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W rozpatrywanej sprawie organ administracji uznał, iż skarżąca Spółka nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie wykazała interesu prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie organ administracji zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jednakże odmawiając skarżącej Spółce legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie wyprowadził prawidłowych wniosków z tych ustaleń. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zobligowany do zachowania zasad postępowania toczącego się w trybie zwykłym, a to oznacza, że powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Następnie stwierdził, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy okoliczności wskazane we wniosku skarżącej Spółki, a odnoszące się do wydania decyzji z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktycznie miały miejsce. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Podkreślił też, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, co oznacza, że nie można wypowiadać się o jego istnieniu, bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta O. M. na sferę praw strony skarżącej. W szczególności, nie można obiektywnie stwierdzić, że decyzja tego organu, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie dotyczy sfery praw i obowiązków strony skarżącej bez odniesienia się do podnoszonych przez nią zarzutów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, od rozstrzygnięcia wyżej wskazanej kwestii zależy ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie uczyniło przedmiotem swoich rozważań okoliczności wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest, jak wskazał Sąd, jakichkolwiek ustaleń, które pozwalałyby na ocenę zgodności kwestionowanej decyzji z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że przedmiotem tej decyzji była inwestycja objęta obowiązkiem sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i organ nadzorczy powinien wyjaśnić, czy nieruchomość skarżącej Spółki nie jest położona w strefie ujemnego oddziaływania na środowisko. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadało, czy wskazane przez skarżącą Spółkę zarzuty (niezgodność tej decyzji z planem) występowały, jak również czy nieruchomość skarżącej Spółki znalazła się w strefie negatywnego oddziaływania na środowisko i w oparciu o tak ustalony stan faktyczny dokonało oceny, czy skarżącej Spółce przysługuje status strony na podstawie art.140 k.c. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, podniosło na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy, zaś naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy miało polegać na błędnym uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało swoje decyzje z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w obydwu uchylonych decyzjach w sposób wyczerpujący wyjaśniło, iż skarżąca Spółka nie wykazała swojego interesu prawnego w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że powołano przy tym bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach, które interes prawny w postępowaniu administracyjnym definiuje jako możność wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną skarżąca Spółka wykazała jedynie istnienie interesu faktycznego. Dalej wskazano, że dokładnie wyjaśniono (m.in. na podstawie map uzyskanych od właścicieli nieruchomości), czy i w jaki sposób wybudowana obwodnica może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie i w przypadku nieruchomości skarżącej Spółki uznano, że ze względu na znaczną odległość od obwodnicy niekorzystne oddziaływanie takie jak hałas i zanieczyszczenie powietrza zmniejszyło się w stosunku do stanu sprzed jej wybudowania, kiedy to droga przelotowa z W. na M. i do B. przebiegała znacznie bliżej tej nieruchomości. Podkreślono, że skarżąca Spółka wykazała jedynie interes faktyczny, to jest zmniejszenie zysków z prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej. Z tych przyczyn, jak wskazano, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło uznać jej za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono też, że godnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącym, że uzasadnienie wyroku winno zawierać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy, stanowiącym, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, ma m.in. obowiązek wskazania przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wyjaśnił, dlaczego uznał za niewystarczające ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność ta wskazuje, iż Sąd ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie dlaczego uznał, że decyzje organu wydane były z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro postępowanie dowodowe przed organami administracji wskazywało na istnienie przesłanek negatywnych uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na brak przymiotu strony u skarżącej Spółki. W rezultacie, jak wywiedziono, naruszony został w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uchylono zaskarżone decyzje nie wykazując naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wymaganym przez przytoczony przepis. Podniesiono też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do czynności, które winno wykonać Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę, w swojej istocie sprowadzają się już do merytorycznej oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest to zbędne dla ustalenia istnienia interesu prawnego strony w kontekście art. 140 k.c. W końcu powołano się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. w sprawie VI SA 13/95 (ONSA 1995, z 4, poz.154), w której stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek i wskazano, że w trakcie postępowania ustalono, że działka skarżącej Spółki nie graniczy z nieruchomością, na której zlokalizowano obwodnicę O. M. oraz że inwestycja nie oddziaływuje w sposób ujemny na nieruchomość będącą jej własnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Podniesiono, że ruch na obwodnicy O. M., zlokalizowanej kilkadziesiąt metrów od nieruchomości skarżącej Spółki bezpośrednio negatywnie oddziaływuje na tą nieruchomość poprzez szkodliwe emisje hałasu i spalin. W związku z tym twierdzeniem powołano się na dokumenty (pisma Burmistrza Miasta O. M.) z [...] i [...], z których miały wynikać takie fakty, jak to, że obwodnica powoduje szczególne uciążliwości związane z emisją hałasu oraz że dotychczas nie przeprowadzono badań poziomu i zasięgu tego hałasu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone m.in. przez podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji oparł swój wyrok, którym uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję, na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi twierdząc, że przepisy postępowania, które naruszono w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dalej wywiódł, że naruszenie tych przepisów postępowania polegało na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, przy czym ten stan faktyczny miał związek z rozstrzygnięciem o tym, czy skarżąca Spółka jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tak ujętą istotą sprawy za istotny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten jednakże nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Zgodne z prawem jest mianowicie uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., którymi ostatecznie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej definiuje się jako możność wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Zauważyć należy jednakże, że tym przepisem prawa powszechnie obowiązującego może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być brany pod uwagę jako ewentualne źródło norm prawnych uzasadniających uznanie określonych podmiotów za stronę postępowania administracyjnego zwłaszcza w sprawach, które, jak w niniejszej sprawie, dotyczyły decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Ustawa ta przewidywała bowiem zasadę, według której decyzję o warunkach zabudowy wydawało się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 41 ust. 1 tej ustawy). Decyzja taka stanowiła zatem konkretyzację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te mogły przewidywać ochronę różnych interesów, w tym ekonomicznych, związanych z określeniem sposobu zagospodarowania terenu. Przez to, że te ekonomiczne interesy uzyskały ochronę w konkretnych ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stały się one interesami prawnymi, uzasadniającymi udział podmiotów, którym miały służyć, w postępowaniach administracyjnych, w których następowała konkretyzacja norm prawnych wynikających z tych ustaleń, a więc przede wszystkim w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także w postępowaniach, które dotyczyły nadzwyczajnej weryfikacji takich decyzji, a więc także postępowaniu dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przenosząc te bardziej ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie można wykluczyć, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano budowę obwodnicy O. M., zawarto ustalenia, mające na celu złagodzenie ujemnych dla właścicieli niektórych nieruchomości skutków zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Dla większości mieszkańców O. M. wybudowanie obwodnicy jest korzystne. Ale dla tych, którzy swoje interesy wiązali z dotychczasowym przebiegiem ruchu tranzytowego, zmiana ta nie jest korzystna. Do takich podmiotów należy skarżąca Spółka. Oczywiście zmiana ta dotyczy interesu ekonomicznego skarżącej Spółki (zmniejszenie ekonomicznej wartości posiadanej i w określony sposób wykorzystywanej nieruchomości). Jednakże ten interes ekonomiczny pozostaje takim dopóki nie uzyska on ochrony poprzez konkretne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lokalny uchwałodawca może bowiem, uwzględniając wszelkie aspekty planowania przestrzennego, ustalić w związku ze zmianą polegającą na zaprojektowaniu obwodnicy miasta takie zagospodarowanie terenu, którego celem będzie zmniejszenie tych ujemnych z ekonomicznego punktu widzenia skutków projektowanej zmiany. Beneficjenci takich dostosowawczych ustaleń uzyskują w ten sposób interes prawny, który daje im możliwość obrony we właściwych postępowaniach administracyjnych przestrzegania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście nie chodzi tu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnie wskazujące na możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przez konkretne podmioty. Chodzi o ustalenia planu, które wskazują na to, że zostały one uchwalone w celu ochrony pewnych interesów. Takim ustaleniem może być, znowu odnosząc to do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, zaprojektowanie konkretnego połączenia określonego terenu z projektowaną obwodnicą. Takie ustalenie wyraźnie służy właścicielom nieruchomości na tym terenie wykorzystywanych dotychczas w sposób, w który zmiana przebiegu ruchu tranzytowego godzi i winni oni mieć prawo bronić stosowania takiego ustalenia w decyzjach administracyjnych. Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia nie stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym nie przyjmowano, aby stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym mogli być tylko i wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. W szczególności taki wniosek nie wynika z powołanej w skardze kasacyjnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 1995 r., w której wskazano, że ocena posiadania przymiotu strony winna być dokonana w konkretnej sprawie. Nierozważenie wskazanego aspektu interesu prawnego, wynikające z błędnego ustalenia zakresu normy zawartej w art. 28 k.p.a., spowodowało pominięcie przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji dokonania ustaleń związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który mógł zawierać ustalenia uzasadniające przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obwodnicy O. M. i jej węzłów dotyczyło interesu prawnego skarżącej Spółki, która tym samym mogła by mieć interes prawny w żądaniu wszycia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Pomijając wyjaśnienie tych okoliczności w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono art. 7 k.p.a. Tym samym zasadne było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z tym że wskazania co do dalszego postępowania były za daleko idące, gdyż w istocie sprowadzały się już do oceny istnienia podstawy stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyjaśnić, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący podstawą decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nie zawierał takich ustaleń, które mogłyby uzasadniać, w wyjaśniony wyżej sposób, przyjęcie, iż postępowanie w sprawie wydania tej decyzji dotyczyło interesu prawnego skarżącej Spółki i następnie, w razie pozytywnego ustalenia w tej mierze, zbadać, czy decyzja ta jest zgodna z ustaleniami tego planu albo, w razie negatywnego ustalenia, odmówić skarżącej Spółce wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Wobec złożonego przez skarżąca Spółkę wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej Spółki 120 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego.