IV SA/Wa 369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." oraz art. 9a i 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r, poz. 518), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty Z. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] orzekającej o ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. P. S.A. z siedzibą w L. Oddział [...], dalej również "inwestor", w dniu 18 marca 2014 r. złożyła do Starosty Z. wniosek, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dalej również "nieruchomość", poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Z. – M., w tym posadowienie słupa na nieruchomości i podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej. Do wniosku inwestor załączył m.in. załącznik mapowy z przebiegiem linii oraz lokalizacją słupa na nieruchomości, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., wypis z rejestru gruntów, odpis księgi wieczystej nr [...] oraz dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Z. nr [...] wynika, że jej właścicielami są; J. K., I. K. oraz T. K. Pismem z 6 maja 2014 r. Starosta Z. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Następnie organ wezwał strony na rozprawę administracyjną. Rozprawa odbyła się w dniu 25 czerwca 2014 r. z udziałem stron postępowania. Po zebraniu materiału dowodowego w sprawie i zapewnieniu stronom możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków, Starosta Z. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L., Oddział [...], zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Z. –M., w tym posadowienie słupa i podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej. Jednocześnie organ zobowiązał: - właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Z. –M., a także w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej, oraz do korzystania z pasa technologicznego linii elektroenergetycznej przy uwzględnieniu zakazów i nakazów wynikających z przepisów prawa. - P. S. A. z siedzibą w L. Oddział [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, do ustalenia odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Jeżeli na skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększy się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W uzasadnieniu Starosta Z. wskazał, że bezspornym jest, iż planowana inwestycja zawiera się w katalogu celów publicznych oraz jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta M., a właściciele nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości dla realizacji inwestycji. Organ wskazał, że zakres planowanej inwestycji na nieruchomości obejmuje demontaż starego słupa i linii elektroenergetycznej oraz posadowienie nowego słupa na działce oraz wybudowanie nowej linii wraz z osprzętem. Rokowania przeprowadzone z współwłaścicielami nieruchomości nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Współwłaściciele m.in. nie wyrażają zgody na wejście i wjazd na działkę w celu prowadzenia prac związanych z przebudową linii napowietrznej w proponowanym przez inwestora zakresie, nie wyrażają zgody na posadowienie słupa na nieruchomości i domagają się przesunięcia słupa na działkę stanowiącą własność Gminy M. Inwestor nie przychylił się do składanych wniosków, gdyż zmiana posadowienia słupa jest nie do zaakceptowania ze względu na niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego poprzez całkowite ograniczenie widoczności. Ponadto pozostawałoby to w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. oraz z uwagi na krzyżowaną infrastrukturę wymagałaby zabudowy wyższych sąsiednich stanowisk słupowych, o większej wytrzymałości mechanicznej, co przedkłada się na dodatkowe koszty inwestycji. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty Z. z [...] sierpnia 2014 r. - decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie jest zasadny zarzut J. K., że Starosta Z. niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, tj. nie przeanalizował, czy istnieje możliwość przeniesienia słupa z terenu jej nieruchomości. Organ wskazał, że kwestia przeniesienia inwestycji poza teren nieruchomości należy do zagadnień techniczno-planistycznych związanych z lokalizacją całej inwestycji. Słusznie zdaniem organu odwoławczego, Starosta Z. nie rozważał m. in. kwestii zmiany kosztów inwestycji. Podnoszone w odwołaniu zagadnienia nie dotyczą postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Za chybiony organ uznał również zarzut naruszenia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak określenia czasu zajęcia nieruchomości wskazując, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek ścisłego określenia czasu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie ww. przepisu stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej. Samo ograniczenie własności nieruchomości będzie trwało więc tak długo, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. wywiodła J. K. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. W konsekwencji wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wywodach skargi skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji niedokładnie wyjaśnił istniejący stan faktyczny, co czyni zaskarżone decyzje wadliwymi. Skarżąca zaakcentowała, że wielokrotnie zwracała się do inwestora zmiana posadowienia słupa, zlokalizowanego na wprost i w bardzo bliskiej odległości od okna, jak również o analizę kosztową posadowienia słupa na sąsiedniej działce, stanowiącej własność Gminy M. Inwestor wniosków tych nie uwzględnił, co w ocenie skarżącej w sytuacji, gdy duża moc urządzenia posadowionego na jej działce stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających tam osób, świadczy o braku obiektywizmu i empatii ze strony inwestora i organów administracji. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia działki, choć zgodna z obowiązującym prawem w tym przypadku stanowi naruszenie jej prawa własności. W ocenie skarżącej zarówno decyzja Starosty Z., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] naruszają także przepisy dotyczące ścisłego określenia zakresu ograniczenia nieruchomości czasowo. Niewystarczające jest - zdaniem skarżącej - odwołanie się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres, w tym czasowy uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do ww. dokumentów jest niewystarczające. Skarżąca dodała również, że operator P. S.A. z siedzibą w L. od wielu lat korzysta z nieruchomości do niej należącej bez tytułu prawnego, na co organy administracji nie zwróciły uwagi. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], której skarżąca jest współwłaścicielką, poprzez udzielenie spółce P. S.A. z siedzibą w L., Oddział [...], na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Z. –M., w tym posadowienie słupa na ww. działce i podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j/t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją planowanej inwestycji. Ponieważ decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.aov.pl). Organy obu instancji wykazały, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przebieg nowo budowanej linii elektroenergetycznej został ustalony uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. Spółka P. S.A. z siedzibą w L., Oddział [...], która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest podmiotem realizującym ceł publiczny, gdyż zgodnie z art. 6 pkt2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Z akt administracyjnych jednocześnie wynika, że współwłaściciele działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej w M. w toku rokowań przeprowadzonych z inwestorem nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości dla realizacji inwestycji. Skarżąca wskazała, że przedsiębiorstwo energetyczne postanowiło dokonać przebudowy linii biorąc pod uwagę jedynie dotychczasową jej lokalizację. Podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące przeniesienia słupa z terenu działki nie zostały uwzględnione. Brak porozumienia w tym zakresie między inwestorem a współwłaścicielami doprowadził do braku porozumienia w rokowaniach. Natomiast przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek spółki P. S.A. z siedzibą w L., Oddział [...]. Organ prowadząc postępowanie wszczęte na wniosek jest treścią wniosku związany i nie może sam jego zmieniać. W toku postępowania, prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n., organ bada jedynie czy treść tego wniosku odpowiada wymaganiom ww. przepisu. Jednocześnie inwestor w toku postępowania przedstawił swoją argumentację, która uniemożliwia uwzględnienie stanowiska skarżącej, co znalazło przedstawione również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Inwestor uznał, że nie może zaakceptować propozycji współwłaścicieli nieruchomości ze względu na niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego poprzez całkowite ograniczenie widoczności. Z kolei zaproponowane alternatywnie przez Burmistrza M. rozwiązanie w postaci skablowania odcinka linii 110 kV pomiędzy ulicami [...] i [...] nie może zostać uwzględnione z uwagi na niezgodność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M., a zmiana posadowienia słupa na działkę nr [...], z uwagi na krzyżowaną infrastrukturę wymagałaby zabudowy wyższych sąsiednich stanowisk słupowych o większej wytrzymałości mechanicznej, co przełożyło by się na dodatkowe koszty inwestycji. Jak wynika z decyzji Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. współwłaściciele nieruchomości zostali zobowiązani do udostępnienia nieruchomości inwestorowi w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Z. –M., a także w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej, oraz do korzystania z pasa technologicznego linii elektroenergetycznej przy uwzględnieniu zakazów i nakazów wynikających z przepisów prawa. Czas tego udostępnienia został w sposób opisowy wyżej przedstawiony. Wbrew stanowisku skarżącej, przy tego rodzaju inwestycji nie może to być ograniczenie nieruchomości zawarte w ściśle określonym przedziale czasowym. W ww. decyzji czasowy zakres ograniczenia nieruchomości został przedstawiony w sposób opisowy. W świetle powyższych okoliczności należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym, nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.